Weltweit bieten heute über 84 Prozent der nationalen Regierungen mindestens eine Online-Dienstleistung an, und mehr als 22 Prozent der Länder haben seit 2018 Fortschritte in ihrem E Government-Entwicklungsindex (EGDI) gemacht (UNDESA, 2020). Der Zugang zu digitalen Infrastrukturen und Tools und ihr Einsatz sind jedoch trotz dieser verbesserten Möglichkeiten ungleich verteilt. Weltweit nutzen schätzungsweise 2,9 Milliarden Menschen kein Internet (ITU, 2021). Die digitale Kluft zeigt sich noch deutlicher, wenn man die Nutzung nach Alter, Geschlecht, Armut und Wohnort aufgliedert. Die möglichen positiven Auswirkungen der digitalen Transformation sind zwar erheblich, aber ohne gezielte Anstrengungen zur Behebung digitaler Ungleichheiten könnten die bestehenden sozialen Gefährdungen durch die Digitalisierung noch weiter verstärkt werden.

Die Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) befasst sich in verschiedenen Initiativen mit genau diesen Fragen. Angesichts der sich weltweit häufenden Belege für die ausgrenzende Wirkung der Digitalisierung organisierte die IVSS im Jahr 2021 vier Webinare über digitale Inklusion. Sie lud Partner- und Mitgliedsinstitutionen aus der ganzen Welt ein, ihre gute Praxis vorzustellen in Bereichen wie Förderung der digitalen Inklusion bei Dienstleistungen der sozialen Sicherheit, Kompetenzherausforderungen, Zugangsherausforderungen und weitere Herausforderungen und gute Praxis zur Beseitigung digitaler Zugangsschranken. Auch eine Podiumsdiskussion auf der 16. Internationalen IVSS-Konferenz über Informations- und Kommunikationstechnologie in der sozialen Sicherheit (ICT 2022) in Tallinn, Estland, befasste sich mit dem Thema.

Auf der Basis dieser Veranstaltungen wurde eine Studie über die Praxis und die Herausforderungen der digitalen Inklusion in Verwaltungen der sozialen Sicherheit gestartet, die in der Veröffentlichung eines wegweisenden Berichts mit dem Titel Digitale Inklusion: Verbesserte Dienstleistungserbringung der sozialen Sicherheit mündete (IVSS; UNU-EGOV, 2022). 138 Vertreter von 74 Institutionen der sozialen Sicherheit aus 64 Ländern nahmen an der Erhebung teil, in der Faktoren ermittelt wurden, die bei der digitalen Inklusion eine Rolle spielen. Diese Studie war die erste ihrer Art im Sektor der sozialen Sicherheit. Die Analyse, ergänzt durch Erfahrungen, die auf IVSS-Veranstaltungen geteilt wurden, ergab, dass es im Wesentlichen drei Faktoren gibt, die für die Auswirkungen der Digitalisierung auf die Nutzer bestimmend sind:

• der Zugang, also wie leicht die Menschen Zugang zum Internet und zu den dazugehörigen Technologien wie Geräten, Stromversorgung usw. haben;
• die Kompetenzen und Kapazitäten, also inwieweit die Nutzer in der Lage sind, die digitalen Dienstleistungsmodelle tatsächlich zu nutzen;
• das fördernde Umfeld, also ob die digitale Inklusion Teil einer Strategie, eines Betriebsmodells und einer Geschäftskultur der Institution der sozialen Sicherheit ist, beispielsweise in Form einer integrierten Dienstleistungserbringung, eines digitalen Datenaustauschs, digitaler Übertragungen und Verbindungen, einer digitalen Kommunikation und einer digitalen Öffentlichkeitsarbeit.

Bei der digitalen Inklusion kann es im Wesentlichen zwei Hindernisse geben: (i) fehlende Kompetenzen und Kapazitäten, wie sie von 65 Prozent der befragten Institutionen angegeben wurden, und (ii) ein beschränkter Zugang, über den 52 Prozent der Institutionen berichteten. Diese Hindernisse sind sowohl bei Frauen als auch bei älteren Menschen größer, was erneut zeigt, dass Menschen aus sozial und finanziell schwachen Gruppen bei der Dienstleistungsdigitalisierung oft größeren Ausgrenzungsrisiken ausgesetzt sind.

Dies sind zwar schwierige, aber nicht unüberwindbare Herausforderungen. Wie sich aus der Studie ablesen lässt (Schaubild 1), haben die Institutionen der sozialen Sicherheit bereits verschiedene ergänzende Maßnahmen eingeleitet (oder sie haben dies geplant), um den Mangel an Zugangsmöglichkeiten und an Kompetenzen zu beheben, der es den Nutzern unmöglich macht, von den digitalen Dienstleistungen zu profitieren. Einige dieser Strategien richten sich direkt an die Nutzer, sei dies durch Vermittlungsmaßnahmen, durch Schulungen oder durch subventionierte Geräte. Andere verfolgen einen weniger direkten Ansatz, etwa die Verwendung einer leicht verständlichen Sprache in der Kommunikation, logischer und intuitiver Nutzerschnittstellen und Nutzeroberflächen sowie Kommunikations- und Gestaltungsvorgaben und Dienstleistungsstandards. Diese Strategien stehen im Einklang mit den verschiedenen Leitliniensammlungen der IVSS über Kommunikation von Verwaltungen der sozialen Sicherheit, zur Dienstleistungsqualität, über Good Governance, über administrative Lösungen für die Deckungsausweitung und über Informations- und Kommunikationstechnologie (IVSS, 2019a, 2019b, 2022a und 2022b) sowie mit dem Plan des Generalsekretärs der Vereinten Nationen für die digitale Zusammenarbeit (UN, 2020).

Schaubild 1. Die zwei wichtigsten Strategien zur Überwindung von Hindernissen bei der digitalen Inklusion

I. Im Bereich Kompetenzen

II. Im Bereich Zugang

Quelle: IVSS, UNU-EGOV, 2022.

Erfahrungen mit der digitalen Inklusion in Europa

Dieser Artikel befasst sich mit der Umsetzung von Strategien zur digitalen Inklusion in europäischen IVSS-Mitgliedsinstitutionen. Europa gilt mit 85 Prozent der Haushalte, die Schätzungen zufolge 2019 über einen Internetzugang verfügten, verglichen mit 57 Prozent im globalen Durchschnitt als Vorreiter beim Internetzugang (ITU, 2021). Wie in anderen Regionen mit Volkswirtschaften mit hohen Einkommen befinden sich die öffentlichen Dienstleistungen in Europa bereits seit Jahrzehnten im digitalen Wandel, so dass hier ein relativ hohes Niveau von e-Government-Dienstleistungen zu beobachten ist. So ist es in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union laut Index für digitale Wirtschaft und Gesellschaft (DESI) im Durchschnitt möglich, 75 Prozent der Verwaltungsprozesse für wichtige Lebensereignisse online abzuwickeln. Länder wie Estland, Luxemburg und Malta erreichten hier sogar Quoten von über 90 Prozent (Europäische Kommission, 2021).

Dennoch nutzte kaum mehr als die Hälfte der EU-Bevölkerung das Internet, um mit öffentlichen Stellen zu interagieren oder auf öffentliche Dienstleistungen zuzugreifen. Zwar nutzten 84 Prozent der Bürgerinnen und Bürger das Internet regelmäßig, aber nur 56 Prozent verfügten über die entsprechenden digitalen Grundkompetenzen (Eurostat, 2019). Ein allgemein förderliches Umfeld, eine frühe Einführung digitaler Dienstleistungsmodelle und ein starkes Engagement für Digitalisierung wirken demzufolge nicht automatisch als Garantie für digitale Inklusion. Diese Zahlen machen deutlich, wie wichtig es ungeachtet des wirtschaftlichen Entwicklungsstands der einzelnen Länder ist, die digitale Inklusion zielgerichtet voranzutreiben, wie die unten zusammengefassten Beispiele guter Praxis zeigen.

Programm für digitale Inklusion – Landeskasse für Familienzulagen, Frankreich

2020 hatten 35 Prozent der französischen Bevölkerung mindestens ein Problem, das sie daran hinderte, digitale Instrumente und Online-Anwendungen umfassend zu nutzen. Zugleich waren alle Dienstleistungserbringungsmechanismen der Kassen für Familienzulagen (Caisses d’allocations familiales – CAF), die der Landeskasse für Familienzulagen (Caisse nationale d'allocations familiales – CNAF) angegliedert sind, online verfügbar. So waren denn auch 25 Prozent der Besucher in den CAF-Dienstleistungszentren Anfänger in der Nutzung digitaler Technologien und benötigen mehr Unterstützung. Die CNAF führte deshalb ein Programm zur digitalen Inklusion ein, das sich auf vier Säulen stützt: (i) Bestimmung der Zielgruppen, die nicht in der Lage sind, digitale Kanäle zu nutzen; (ii) Unterstützungsangebote für das Abwickeln von Onlinevorgängen der CAF; (iii) Vermittlung von Personen mit Weiterbildungsbedarf in digitalen Grundkenntnissen an digitale Mediationspartner; (iv) Rückgriff auf Angebote anderer Akteure (Corbobesse, 2022). Im Rahmen des Programms zur digitalen Inklusion wurden 810 Mitarbeitende für die digitale Unterstützung in den Dienstleistungszentren abgestellt. Als Grundlage für die Gestaltung des Programms dienten die Leitlinien der IVSS zur Dienstleistungsqualität (Leitlinien 3, 6 und 14) und die Leitlinien der IVSS über administrative Lösungen für die Deckungsausweitung (Leitlinien 6 und 19).

Ein wichtiger Bestandteil des Programms für digitale Inklusion waren die „Schritt-für-Schritt“-Tutorials in leicht lesbarer und leicht verständlicher Sprache in Papierform (CNAF, 2022a). Diese Unterlagen dienten hauptsächlich dazu, Menschen mit geistiger Behinderung zu unterstützen, aber sie halfen auch einem breiteren Spektrum digital ausgegrenzter Personen, darunter solchen, die der Schriftsprache fern stehen oder die kein Französisch sprechen, oder Kindern, die für ihre Familien übersetzen müssen. Die Tutorials sind in einfacher Sprache verfasst, anders als die üblichen Verwaltungsunterlagen, die oft kompliziert und technisch formuliert sind. Im Mittelpunkt standen wichtige Themen wie Informationen zur Erklärung der Einkünfte (ein wichtiges Kriterium für den Anspruch auf das soziale Grundeinkommen), zum Herunterladen und zur Verwendung mobiler Apps und zur Nutzung anderer Dienstleistungserbringungskanäle. Die ausgedruckten Tutorials wurden breit durch lokale Partner verteilt, und auf der CNAF-Website wurde eine elektronische Version der Texte aufgeschaltet.

Administrative Mediation – Landeskasse für Familienzulagen, Frankreich

Viele Institutionen der sozialen Sicherheit sind dank des vermehrten Einsatzes datenbasierter automatisierter Entscheidungsfindungsprozesse zwar in der Lage, angesichts zunehmender operativer Einschränkungen Effizienzgewinne zu erzielen, aber die Antragsteller werden bei ihren Behördengeschäften oft allein gelassen. Damit die Antragsteller der CNAF sich in den digitalen Angeboten nicht verlieren, hat die CNAF ein Netzwerk mit administrativen Mediatoren geschaffen, an die sich die Antragsteller wenden können, wenn sie Fragen dazu haben, warum ein Leistungsantrag abgewiesen wurde oder wie hoch eine Leistung ausfallen wird (CNAF, 2022b). Die administrative Mediation besteht aus einem Netzwerk von Experten, die den Kassen für Familienzulagen dabei helfen, die Gesetze und die geltenden administrativen Regeln anzuwenden, damit die Familien- und Sozialleistungen ordnungsgemäß und in korrekter Höhe ausgezahlt werden. Diese administrative Mediation fördert den Zugang von Leistungsempfängern zu den ihnen zustehenden Leistungen, ohne dass aufwendige Streitbeilegungsverfahren nötig wären, die für die gefährdetsten und mit administrativen Verfahren am wenigsten vertrauten Leistungsempfänger oft schwierig anzugehen sind.

Das Netzwerk der administrativen Mediatoren der CAF umfasst insgesamt 144 Mitarbeitende auf departementaler, regionaler und nationaler Ebene. Im Landeszentrum werden die bei der CNAF eingegangenen Mediationsanträge gemeinsam mit den lokalen Mediatoren bearbeitet. Die administrative Mediation steht im Einklang mit den Leitlinien der IVSS zur Dienstleistungsqualität, insbesondere mit dem Teil über die Stimmen der Teilnehmer und mit dem Teil über exzellente Dienstleistungen durch kontinuierliche Verbesserungen.

Staatliches Sozialversicherungsamt, Lettland

Das Staatliche Sozialversicherungsamt (State Social Insurance Agency – SSIA) bietet über das Dienstleistungsportal der öffentlichen Verwaltung insgesamt 33 elektronische Dienstleistungen an. Den Nutzern stehen diese Dienstleistungen aber auch wohnortnah in den Einheitlichen Kunden-Servicezentren der Landes- und Kommunalverwaltungen zur Verfügung. In den Servicezentren wird denjenigen geholfen, deren digitale Kompetenzen nicht ausreichen. Die anfangs weiterhin eingehenden Papieranträge deuteten darauf hin, dass die Institution die digitale Transformation nicht wirklich umfassend vollzogen hatte, um den Aufwand für die Informationsverarbeitung zu reduzieren. Das Staatliche Sozialversicherungsamt entwickelte deshalb eine spezielle Lösung, einen E-Assistenten, der einen gleichen Zugang zu elektronischen Diensten bietet (SSIA, 2022). Ein E-Assistent ist ein Angestellter des Servicezentrums, dem die Nutzer die Beantragung ihrer Leistungen anvertrauen können. Antragsteller müssen lediglich mit einem Identitätsdokument das nächstgelegene Servicezentrum aufsuchen und einen dortigen Mitarbeiter um Hilfe bei der Ausführung der Formalitäten und der Ermächtigung bitten. Nach der Unterzeichnung der Ermächtigung beantragt der Mitarbeitende im Namen des Antragstellers die gewünschte SSIA-Dienstleistung auf elektronischem Wege und informiert über die erwartete Frist für den Entscheid und die Bearbeitung des Antrags.

In einem Pilotversuch wurden in sieben Servicezentren E-Assistenten eingeführt, und seit 2019 können diese Mitarbeitenden in 122 Servicezentren in 35 Gemeinden um Hilfestellung gebeten werden. Die E-Assistenten haben den Nutzern nicht nur den digitalen Wandel erleichtert, sondern auch der Verwaltungsaufwand des SSIA hat sich verringert, da die Zahl der elektronisch eingereichten Anträge zunahm, was Zeit beim Kundenservice vor Ort und der Bearbeitung von Papieranträgen sparte. Die E-Assistenten wurden auf der Grundlage der Leitlinien der IVSS über Informations- und Kommunikationstechnologie und der Leitlinien der IVSS über Good Governance entworfen, in denen empfohlen wird, verschiedene Dienstleistungserbringungsmechanismen zu kombinieren, um die Deckung auf schwer zu erreichende Bevölkerungsgruppen auszuweiten, sowie Schulungen für Mitarbeitende anzubieten, damit diese neue Kenntnisse erwerben und die Technologie in vollem Umfang nutzen können.

Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau, Deutschland

Die deutsche Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau (SVLFG) ist neue Wege gegangen und hat eine Internetplattform eingeführt, um für saisonale Arbeitskräfte die Kommunikation zu Themen rund um die Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit zu verbessern. Da die meisten Saisonarbeitskräfte in Deutschland aus Osteuropa stammen, ging es darum, eine Internetplattform zu entwerfen, die sich mit Fragen sprachlicher und kultureller Barrieren befasst. Deshalb hat die Institution eine Web-App in neun Sprachen zur Verfügung gestellt (SVLFG, 2022). Darin sollen vor allem einfache, klar verständliche Informationen vermittelt werden, anstatt Themen ausführlich und im Detail zu behandeln. Wie in den Leitlinien der IVSS zur arbeitsplatzbezogenen Prävention und den Leitlinien der IVSS zur Förderung der Gesundheit am Arbeitsplatz empfohlen, wurden die Informationen leicht verständlich in einem interessanten Mix aus Text, Bildern und Kurzvideos dargeboten. Jedes Kapitel in der Web-App schließt mit einer FAQ-Liste ab, die bei wiederholten Fragen durch das Redaktionsteam fortgeschrieben wird. Es wird auch auf alternative Kanäle hingewiesen, und die Arbeitnehmer können sowohl telefonisch als auch per E-Mail Kontakt aufnehmen. Die Web-App wurde im April 2021 aufgeschaltet.

Sozialversicherungsanstalt, Finnland

Ein wichtiges Merkmal beim Entwurf der Mehrkanaldienstleistungen der finnischen Sozialversicherungsanstalt (Kansaneläkelaitos – KELA) war ihre inklusive Gestaltung (KELA, 2021). Die KELA sieht digitale Kanäle zwar als den Weg der Zukunft an, aber dennoch werden für die unterschiedlichen digitalen Affinitäten der Nutzer alternative Kanäle angeboten. Dazu gehören 147 Bürger-Servicezentren, Teleservice-Stellen in 79 Gemeinden, elektronische Dienstleistungen und ein Kontaktzentrum. Um den digitalen Wandel zu beschleunigen, setzt die Institution auf digitale Unterstützung und Online-Hilfen. Darüber hinaus werden die Online-Dienste anhand der erfassten Daten und der Nutzerfeedbacks laufend aktualisiert.

Der KELA-Chatbot ist ein Beispiel für das Engagement der Institution für eine inklusive Digitalisierung. Ausgangspunkt für die Einführung war, dass viele Nutzer Schwierigkeiten damit bekundeten, elektronische Leistungsanträge zu verstehen und auszufüllen. Der 2017 gestartete Chatbot macht es einfacher, Informationen zu finden und zu verstehen und Leistungsanträge abzusenden. Der Chatbot wurde so entworfen, dass er in einfach verständlicher Sprache interagiert und dabei klare, gut gegliederte Informationen liefert. Er spricht in den zwei offiziellen Landessprachen Finnisch und Schwedisch, versteht aber auch Englisch. Der innovativste Aspekt dabei ist, dass Kontextvariablen zum Einsatz kommen. Diese liefern den Nutzern Tipps dazu, wie sie Probleme lösen können, ohne dem Bot eine Frage stellen zu müssen. Der Chatbot kann beispielsweise automatisch ein Datenformat für eine Frist oder mögliche Informationsquellen über Ehepartner des Antragstellers vorschlagen.

Estnischer Landesrat für Sozialversicherung, Estland

Obwohl 98 Prozent der estnischen Bevölkerung das Internet nutzen, sind der Zugang und die tatsächliche Verwendung eher ungleich verteilt. Der Estnische Landesrat für Sozialversicherung (Estonian National Social Insurance Board – ENSIB) hat ermittelt, dass seine Nutzer hinsichtlich der digitalen Nutzung in drei Gruppen aufgeteilt werden können: (i) Bezügerinnen und Bezüger von Familienleistungen; (ii) Menschen mit besonderen Bedürfnissen; und (iii) Rentnerinnen und Rentner oder Personen im Ruhestand (65+). Die Bezüger von Familienleistungen sind die Nutzung digitaler Kanäle zwar meist gewohnt, aber bei den anderen beiden Gruppen waren gezielte Inklusionsstrategien nötig. Obwohl Menschen mit besonderen Bedürfnissen in der Regel über einen Internetzugang und digitale Kenntnisse verfügen, hegen sie gegenüber Online-Dienstleistungen oft Misstrauen. Der Landesrat setzte daher neben den E-Mail-Mitteilungen zu Leistungen auf Telefonanrufe. Rentner bekundeten vor allem Probleme mit der ID-Authentifizierung. In Estland sind alle personenbezogenen Informationen in einem Self-Service-Portal gebündelt, auf das man sich mit dem estnischen Personalausweis oder einer mobilen ID oder einer Smart-ID einloggen kann (Vaikmaa, 2021). Da viele ältere Bürger entweder den Code ihres Personalausweises verloren haben oder Schwierigkeiten haben sich anzumelden, stellte der ENSIB je nach Umständen alternative Authentifizierungsmöglichkeiten bereit. Ältere Estinnen und Esten, die im Ausland leben, lassen ihre Identität beispielsweise oft über Skype und die Webcam authentifizieren.

Das Online-Serviceportal setzt als Grundlage für die Inklusion auf eine gute Gestaltung und eine gute Kommunikation. So etwa sehen die Nutzer direkt nach dem Einloggen in das Serviceportal meist als Erstes ein proaktives Angebot von Familienleistungen, auf die möglicherweise Anspruch besteht. Die Institution verfolgt auch eine besondere Strategie und verfasst alle Texte in den Online-Dienstleistungen so, dass sie von einer Person mit einer Schulbildung der 9. Klasse verstanden werden können.

Ergebnisse

In Tabelle 1 sind alle Ergebnisse zusammengestellt, die diese Institutionen durch ihre digitalen Inklusionsstrategien erreicht haben.

Tabelle 1

Institution	Ergebnisse
CNAF, Frankreich – Programm für digitale Inklusion	89,5 % der Leistungsempfänger nutzen bei Verfügbarkeit Online-Dienste. 1,5 % Zunahme der vierteljährlichen Online-Erklärung für das soziale Grundeinkommen von 2020 bis 2021. Über 5 000 heruntergeladene Tutorials seit August 2021.
CNAF, Frankreich – Administrative Mediation	16 298 über administrativen Mediatoren eingereichte Beschwerden im Jahr 2020. 35 % der Beschwerden hatten eine Neubewertung zur Folge, mit Rückerstattungen in Höhe von 7,7 Mio. EUR und dem Verzicht auf die Rückforderung angeblicher Falschauszahlungen in Höhe von 1,4 Mio. EUR.
SSIA, Lettland	Bis 2021 sank die Zahl der in Papierform eingegangenen Anträge um 33 %. 2021 gingen 47 % der an die Servicezentren gerichteten Serviceanfragen über E Assistenten ein. Bis 2021 wurden durch die Verringerung des Verwaltungsaufwands 1 364 Personentage eingespart. Der E-Assistent wird neben dem SSIA auch vom Landwirtschaftlichen Datenzentrum genutzt, und zwei weitere Behörden planen einen Einsatz.
SVLFG, Deutschland	Portal in neun Sprachen. Über 1 000 Plakate und 15 000 Visitenkarten mit aufgedruckter Internetadresse. Über 12 Newsletter-Beiträge und Videos für Saisonarbeitskräfte in verschiedenen Sprachen.
KELA, Finnland	73,5 % der Anträge wurden 2020 online eingereicht. 64,4 Mio. Logins auf dem Portal bei gleichzeitig 0,9 Mio. Besuchen in den Servicezentren. 2020 führten die Nutzer insgesamt 63 385 Dialoge mit dem Chatbot.

Erfolgsentscheidende Faktoren

Entscheidend für die Inklusion ist, dass man alle Nutzer ermittelt, die sich ausgegrenzt sehen könnten, und dass man deren Inputs berücksichtigt. In der Studie von IVSS und UNU-EGOV gaben die befragten Institutionen der sozialen Sicherheit an, dass formell Beschäftigte tendenziell elektronische Dienstleistungen nutzen. Im Gegensatz dazu erklärten 50 Prozent der Institutionen, dass Rentner und Menschen über 65 ihre e-Services nur selten nutzten, obwohl dieses Bevölkerungssegment zur Hauptzielgruppe von Institutionen der sozialen Sicherheit gehört. Die digitalen Serviceangebote müssen deshalb zur Überwindung der Barrieren von einzelnen Zielgruppen unterschiedliche Unterstützungsstrategien anwenden. So hat die CNAF in Frankreich ihre Schulungsunterlagen gemeinsam mit Menschen mit geistiger Behinderung entwickelt, setzte dabei häufig von dieser Nutzergruppe verwendete Begriffe ein und validierte die Tutorials gemeinsam mit ihnen. In Deutschland wird die Web-App des SVLFG derzeit nach einer Umfrage bei 360 Saisonarbeitskräften von über 50 Betrieben und Gesprächen mit den Betriebsverantwortlichen aktualisiert. So wird die Gestaltung derartiger Tools zu einem laufenden Prozess, der gemeinsam mit den Nutzern in Angriff genommen wird. Die Institutionen müssen dabei allerdings pragmatisch mit den verfügbaren Ressourcen umgehen und ihre Ansätze entsprechend anpassen. Die gemeinsame Entwicklung von Dienstleistungen, wie sie von der CNAF praktiziert wird, benötigt beispielsweise viel Zeit und Ressourcen, anders als die Zielgruppenanalyse des SVLFG in Deutschland, die weniger ressourcenintensiv ist.

Frontoffice-Mitarbeiter wie Kundendienstspezialisten und Fallmanager können einen Beitrag zum Verständnis der Nutzerpräferenzen liefern. Aufgrund der Komplexität der Softwareentwicklung werden Lösungen oft von kleinen Gruppen von IT-Spezialisten und der Abteilungsleitung entworfen. Nicht ideal sind jedoch Einheitslösungen oder überkomplizierte Lösungen, bei denen die Besonderheiten der Nutzer nicht berücksichtigt werden. Bei der finnischen KELA waren die Kundendienstleiter beispielsweise eng in den Entwicklungsprozess eingebunden, da nur sie wirklich in der Lage sind, die Fragen der Nutzer vorherzusehen und sachgerecht zu beantworten.

Inklusionsstrategien müssen stets mit Lern- und Beurteilungsmaßnahmen einhergehen. Der Entwurf inklusiver Lösungen und Strategien muss auf einem systematischen Ansatz mit entsprechenden Ressourcen beruhen. So betreibt das Programm für digitale Inklusion der CNAF zwei „Labore“ (Isère und Nord), in denen digitale Inklusionsstrategien ausprobiert und ausgewertet werden. Jede digitale Inklusionsinitiative wird in einem strukturierten Prüfprotokoll auf ihre Wirksamkeit getestet. Die vielversprechendsten Entwicklungen werden erst in das Hauptprogramm aufgenommen, nachdem sie von einem besonderen Lenkungsausschuss freigegeben wurden.

Ungleichgewichte bei der digitalen Nutzung können durch gezielte Maßnahmen für bisher ausgegrenzte Gruppen behoben werden. In der IVSS/UNU-EGOV-Studie gaben 30 Prozent der befragten Institutionen an, dass viele Nutzer nicht über das Vorhandensein von Online-Diensten Bescheid wüssten. Wie der Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen für extreme Armut und Menschenrechte erklärte, ist gemäß den Ergebnissen einer weltweit durchgeführten Erhebung das Nichtwissen über bestehende Sozialschutzsysteme die häufigste Ursache für eine Nichtnutzung von Dienstleistungen der sozialen Sicherheit (De Schutter, 2022). Die deutsche SVLFG hat deshalb Informationen über ihre Web-App auf Plakaten, auf Visitenkarten von Agenten, in Schulungen und in einer Medienkampagne mit Artikeln, Pressemitteilungen, Newslettern und Social-Media-Posts publik gemacht. In Frankreich verteilte die CNAF Tutorials an lokale Partner, die oft von Mitgliedern einzelner Zielgruppen aufgesucht werden. Entsprechend hat die CNAF auch ihre Öffentlichkeitsarbeit für das Mediationsnetzwerk verbessert, nachdem sich zeigte, dass viele Menschen gar nicht wussten, dass es das Netzwerk gibt.

Eine gute Mehrkanalstrategie, die die Inklusion fördert, beruht auf einander ergänzenden digitalen und nichtdigitalen Kanälen. Ein bezahlbarer Zugang zu digitalen Technologien ist abhängig von strukturellen Veränderungen wie der wirtschaftlichen Entwicklung und Gesetzesreformen. Die digitalen Kenntnisse und Kompetenzen dürften allerdings immer weniger zu Engpässen führen, da die Nutzerkohorten vermehrt nur noch aus Digital Natives bestehen, also Menschen, die nach 1990 geboren sind und während ihres ganzen Erwachsenenlebens mit digitalen Technologien gelebt und gearbeitet haben. Bis diese Nutzergruppen in allen Alterskohorten vorherrschend sind, werden nichtdigitale Alternativen und Unterstützungsangebote weiterhin nötig sein. Wie die Studie von IVSS und UNU-EGOV zeigt, sind sich die Institutionen der sozialen Sicherheit dessen jedoch bewusst. Obwohl die überwiegende Mehrheit (91 Prozent) der Institutionen erklärte, dass sie Online-Dienste anbieten, gaben 86 Prozent gleichzeitig das Vorhandensein physischer Dienstleistungen an. Sowohl die CNAF als auch die KELA haben eine Präferenz für die digitale Nutzung, bieten aber gleichzeitig ergänzende Stellen für den persönlichen Direktkontakt an. In ähnlicher Weise leisten die E-Assistenten des SSIA in Lettland eine Interimshilfe für eine inklusive digitale Umstellung.

Schlussfolgerung

Wie der Weltentwicklungsbericht der Weltbank bereits 2016 in weiser Voraussicht festhielt, können sich die Chancen digitaler Technologien, wenn es keine starken analogen Ergänzungen gibt, leicht in Risiken verwandeln (Weltbank, 2016). Dafür gibt es wohl kein besseres Beispiel als Estland. Im Jahr 2015, als bereits 88 Prozent der estnischen Bürgerinnen und Bürger das Internet nutzten, griffen nur 40 Prozent der Familienleistungsempfänger des ENSIB auf elektronische Dienstleistungen zu, wobei es in größeren Städten 50 Prozent waren, in entfernteren Landesteilen allerdings lediglich 10 Prozent (Sirendi und Taveter, 2016). Estland ist zwar weltweit bekannt für seine Technologiefreundlichkeit, was aber weniger bekannt und wahrscheinlich ebenso bemerkenswert ist, sind die bedeutenden strategischen Investitionen, mit denen die Regierung ergänzend die digitalen Kompetenzen und den digitalen Zugang fördert, um die Nutzung elektronischer Behördendienste zu verbessern (Buhr et al., 2017; OECD, 2020).

Ob die Hindernisse für den Zugang zu sozialer Sicherheit tatsächlich durch die Digitalisierung beseitigt werden, hängt stark davon ab, inwieweit diese digitalen Technologien bei den Zielgruppen verfügbar, bezahlbar und erreichbar sind. Sind einige dieser Eigenschaften bei den Nutzern ungleich verteilt, dann kann es sein, dass sich die Lage für einige Menschen – sofern nicht begleitende Strategien vorhanden sind – durch die Digitalisierung verschlechtert. Die in diesem Artikel vorgestellten Beispiele guter Praxis verweisen auf verschiedene Strategien, die Institutionen der sozialen Sicherheit anwenden können, um sicherzustellen, dass bei der digitalen Transformation wirklich alle Menschen mitgenommen werden. Erstens gilt es bei jeder Technologie, die eingeführt werden soll, zu fragen, wer dadurch „zurückgelassen“ werden könnte. Weltweit gibt es eindeutige Belege dafür, dass vor allem Frauen, Menschen mit Behinderung, Kinder, ältere Menschen, Angehörige randständiger Gemeinschaften und Menschen in abgelegenen Gebieten vor deutlich mehr Herausforderungen im Zugang zu digitalen Dienstleistungen der sozialen Sicherheit stehen als die Bevölkerung im allgemeinen Durchschnitt. Zweitens gilt es, auch diese Gruppen aktiv in den Entwurfsprozess miteinzubeziehen. Und drittens sollte bei der Gestaltung der Kommunikation, der Kanäle und der Dienstleistungen berücksichtigt werden, was diese Nutzer benötigen, damit sie einfach auf die Dienstleistungen zugreifen und sie ebenso einfach nutzen können. Oft ist es zweckdienlich, die digitalen Dienstleistungserbringungskanäle durch nichtdigitale Kanäle zu ergänzen, wie die Beispiele aus Frankreich, Finnland und Lettland zeigen. Schließlich gilt: „Man kann nichts kontrollieren, was man nicht messen kann.“ Entscheidend ist, dass Beurteilungskriterien für die digitale Inklusion festgelegt werden und ihre zeitliche Überwachung in den verschiedenen Nutzergruppen organisiert wird, wenn es darum geht, Initiativen auszuwählen, zielgerichtet anzupassen und aus ihnen zu lernen (UNU-EGOV, 2019).

Auch in den Zielen für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen ist die Sicherstellung eines gleichen Zugangs und inklusiver Angebote für alle Zielgruppen in einer immer stärker digitalisierten Gesellschaft als wichtiges bereichsübergreifendes Ziel verankert. Im Fahrplan für die globale digitale Kooperation des UN‑Generalsekretärs gilt die digitale Inklusion denn auch zu Recht als eine der Hauptsäulen. Digitale Technologien bieten zwar für Millionen Menschen lebenswichtige Hilfsmittel, aber es besteht auch das Risiko – wie es im Fahrplan heißt –, dass die aktuellen Hindernisse für eine digitale Inklusion zu den bestehenden Entwicklungshindernissen addiert werden, wenn nicht unverzüglich etwas dagegen unternommen wird (UN, 2020). Die europäischen IVSS-Mitgliedsinstitutionen, die ihre Digitalisierung früh einführten, haben gezeigt, wie diese Risiken durch sorgfältig gestaltete und nutzerzentrierte Strategien eingedämmt werden können.

Referenzen