In den vergangenen drei Jahren haben verschiedene afrikanische Länder Reformen ihrer Systeme der sozialen Sicherheit eingeführt, um die Deckung der Altersrenten auf diese schwer zu deckenden Gruppen auszuweiten. Dieser Artikel beschreibt Entwicklungen in Côte d'Ivoire, Ägypten, Marokko, Nigeria und Sambia.

Kontext

Ein bedeutender Teil der Weltbevölkerung verfügt noch immer über keinen Zugang zu einer Deckung durch soziale Sicherheit. Laut Internationaler Arbeitsorganisation (IAO) sind in Afrika schätzungsweise nur 17,4 Prozent der Menschen durch mindestens eine Sozialschutzleistung wirksam gedeckt. Unter den älteren Menschen liegt die Deckungsrate mit schätzungsweise 27,1 Prozent Rentenempfängern leicht höher (IAO, 2021, S. 47).

Das Fehlen einer Deckung hat oft mit dem Beschäftigungsstatus der betreffenden Person zu tun. Systeme der sozialen Sicherheit sind meist auf Vollzeitangestellte in Städten ausgerichtet. In vielen Systemen sind daher Beschäftigte in Teilzeit, in Zeitarbeit, in der Landwirtschaft, in Selbstständigkeit und im informellen Sektor nicht oder nur teilweise gedeckt. In beitragsabhängigen Systemen, die an die Beschäftigung gekoppelt sind, wie etwa in Sozialversicherungen oder arbeitgebergebundenen Systemen, gestaltet sich die Deckung dieser Gruppen besonders schwierig.

So verfügten von den 50 afrikanischen Ländern, die von der IVSS und der Amerikanischen Verwaltung der sozialen Sicherheit (United States Social Security Administration – SSA) im Jahr 2019 untersucht wurden, ganze 47 über beitragsabhängige Systeme, und unter diesen waren in 32 Prozent der Länder (15 Länder) selbstständig arbeitende Personen nicht gedeckt (IVSS/SSA, 2019).

Schaubild 1: Gesetzliche Deckung selbstständiger Personen mit beitragsabhängigen Renten in Afrika (2019, Anz. Länder: 47)

Quelle: IVSS/SSA, 2019 (Wie von den Ländern für die ISSA/SSA-Länderprofile gemeldet. Gesetzlich vorgeschriebene und tatsächliche Deckung können voneinander abweichen.)

Schwer zu deckende Gruppen stehen oft nicht nur vor rechtlichen Herausforderungen, sondern auch vor praktischen Hindernissen für ihre Deckung. Dazu können geringes oder schwankendes Einkommen gehören, das Fehlen eines formellen Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Verhältnisses, häufige Stellen- oder Arbeitsortwechsel sowie weitere Hindernisse wie mangelnde Lese- und Schreibfähigkeit, Sprachbarrieren, fehlende offizielle Ausweisdokumente, abgelegener Wohnort oder unzureichender Zugang zu Finanzdienstleistungen.

Für diese Gruppen wäre eine Sozialversicherungsdeckung aufgrund der hohen Einkommensunsicherheit und der hohen Armutsquote besonders wichtig. Doch es stellt sich die Frage, wie die Leistungen dieser schwer zu deckenden Gruppen effektiv finanziert werden können, da sie nicht über dieselben finanziellen Möglichkeiten verfügen wie die derzeitigen Mitglieder und in vielen Fällen nicht in einem Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Verhältnis sind.

Nachfolgend sind einige Beispiele afrikanischer Länder aufgeführt, die jüngst Gesetzesreformen eingeführt haben, um den schwer zu erreichenden Gruppen eine Deckung durch Altersrenten zu erleichtern.

Côte d'Ivoire entwirft neues Sondersystem für Selbstständige und informell Beschäftigte

Im März 2020 führte Côte d'Ivoire durch Verordnung Nr. 2019-636 und anschließend durch Dekret Nr. 2020-308 eine bedeutende Reform des allgemeinen Sozialschutzsystems ein. Durch ein Sondersystem der sozialen Sicherheit für selbstständige Arbeitnehmer (Régime Social des Travailleurs Indépendants, RSTI) wurde die verpflichtende Deckung auf Selbstständige und Beschäftigte des informellen Sektors ausgeweitet. Dies ist Teil einer Strategie, mit der bis 2025 eine Quote von 50 Prozent Sozialschutzdeckung erreicht werden soll.

Das obligatorische System, das von der IPS Landeskasse für Sozialversicherung (L'institution de Prévoyance Sociale Caisse nationale de prévoyance sociale – IPS CNPS) betrieben wird, bietet Selbstständigen und informell Beschäftigten nun ein umfassendes Leistungspaket mit Alters- und Hinterbliebenenleistungen sowie mit vorübergehenden Leistungen für Mutterschaft, Krankheit und Arbeitsunfälle an. Wer teilnehmen will, muss je nach deklarierter Berufstätigkeit einen Beitrag in Höhe von 12 Prozent des Einkommens zwischen 30 000 und 180 000 CFA-Francs (XFO) leisten. Außerdem werden Personen mit Einkommen über 180 000 XFO automatisch in ein Ergänzungssystem aufgenommen, für das sie einen zusätzlichen Beitrag von neun Prozent ihres Einkommens oberhalb dieser Schwelle zahlen.

Das Angebot des Sondersystems RSTI umfasst eine Rente, die anhand eines Punktesystems im Alter von 60 Jahren berechnet wird (und im Fall des Hinschieds des Versicherten als Hinterbliebenenrente ausgezahlt wird), sowie 14 Wochen Mutterschaftsurlaub, der zu 100 Prozent des versicherten Verdiensts im Vorjahr bezahlt wird, und bis zu 300 Tage (zu 50 Prozent bezahlten) Urlaub bei Krankheit oder bei einem Arbeitsunfall. Haben Versicherte zudem Beiträge in den Ergänzungsfonds eingezahlt, wird ihre Altersrente verdoppelt.

Ägypten weitet die obligatorische Sozialversicherungsdeckung auf neue Beschäftigtenkategorien aus

Im Januar 2020 setzte die ägyptische Regierung Gesetz Nr. 148 aus dem Jahr 2019 um, um das System für die Sozialschutzdeckung zu verbessern, das von der Nationalen Sozialversicherungsanstalt (National Organization for Social Insurance – NOSI) betrieben wird. Durch das neue Gesetz wurde die Pflichtdeckung für das Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenprogramm auf zehn neue Beschäftigtenkategorien ausgeweitet, darunter Saisonarbeiter, nicht reguläre Arbeitnehmer, Hausangestellte und Kleinunternehmer.

Ein Merkmal der Reform besteht darin, dass selbstständig arbeitende Personen nun als heterogene Gruppe mit unterschiedlichen Einkommen und unregelmäßigen Einkünften berücksichtigt werden. Im Gesetz sind verschiedene Beitragssätze für verschiedene Kategorien vorgesehen. Zwar ist der Grundbeitragssatz für alle Selbstständigen auf 21 Prozent festgelegt, aber dieser kann je nach Klasse des versicherten Verdiensts variieren. Durch diese Erweiterung haben neue Beschäftigtenkategorien nun Zugang zu einer Altersrente mit garantierten Leistungen, die nach 120 Beitragsmonaten (ab 2025 nach 180 Beitragsmonaten) für jedes Versicherungsjahr 2,22 Prozent des durchschnittlichen Verdiensts (über den gesamten Erwerbszeitraum gesehen) beträgt. Optional kann auch ein früherer oder späterer Renteneintritt gewählt werden.

Diese Veränderungen waren Teil einer weitreichenden Reform des ägyptischen Sozialschutzsystems (für eine genauere Zusammenfassung der Reform siehe: SSA, 2020).

Marokko führt nach und nach eine verpflichtende Rentendeckung für selbstständige und nicht lohnabhängig beschäftigte Arbeitnehmer ein

Im Juli 2021 verabschiedete Marokko das Dekret Nr. 1.21.80 zur Umsetzung des Gesetzes Nr. 99-15 aus dem Jahr 2017, mit dem die Alters- und Hinterbliebenenleistungen auf Selbstständige und nicht lohnabhängig beschäftigte Freiberufler ausgeweitet wurden. Das Programm wird für die einzelnen Berufsgattungen phasenweise eingeführt, und 2025 soll eine vollständige Deckung erreicht sein. Im Übergangszeitraum wird jede Kategorie nach und nach in eine verpflichtende Deckung überführt, und Angehörige noch nicht aufgenommener Berufe können auf freiwilliger Basis beitreten. 2025 wird das Programm für alle Selbstständigen und nicht lohnabhängigen Beschäftigten mit geringen Einkommen (alle Personen mit einem Monatseinkommen von weniger als dem Anderthalbfachen des Mindestlohns) verpflichtend sein.

Der Beitragssatz des von der Landeskasse für soziale Sicherheit (Caisse nationale de sécurité sociale – CNSS) verwalteten Systems liegt bei zehn Prozent und gilt für Einkommensstufen, die je nach sozioprofessioneller Kategorie an den Mindestlohn indexiert sind. Die Leistungsempfänger können auch eine höhere Einkommensstufe wählen, wenn sie später eine höhere Rente beziehen wollen. Um die Zahlung zu vereinfachen, wird bei der Aufnahme für die Beiträge ein Lastschriftverfahren eingerichtet.

Die gezahlte Rente hängt von der Anzahl Punkte ab, die die Leistungsempfänger beim Renteneintritt erreicht haben. Obwohl das gesetzliche Rentenalter bei 65 Jahren liegt, ist in diesem System eine Frührente mit 60 Jahren oder ein späterer Renteneintritt bis zum 75. Altersjahr (mit entsprechend angepassten Leistungen) möglich. Außerdem können Rentenbezüger auch weiterhin erwerbstätig sein und sich so für zusätzliche Leistungen qualifizieren. Liegt die berechnete Rente beim Erreichen des Rentenalters unter der Mindestgrenze, dann können zusätzliche Punkte erworben oder die Erwerbstätigkeit (und damit die Beitragszahlung) verlängert werden. Im Todesfall erhält die hinterbliebene Ehepartnerin oder der hinterbliebene Ehepartner 50 Prozent derjenigen Rente, auf die die versicherte Person Anspruch gehabt hätte, und die verbleibenden 50 Prozent werden in gleichen Teilen auf die abhängigen Kinder der verstorbenen Person aufgeteilt.

Nigeria startet einen freiwilligen Mikrorentenplan für Selbstständige und Arbeitnehmer in Mikrounternehmen

Im März 2019 setzte Nigeria einen Teil des Rentenreformgesetz Nr. 4 von 2014 um und schuf damit einen freiwilligen Mikro-Rentenplan für selbstständig arbeitende Personen und Arbeitnehmer in Mikrounterunternehmen (Unternehmen mit weniger als drei Angestellten). Das Programm ist auf die besonderen Bedürfnisse dieser Arbeitnehmer zugeschnitten, insbesondere auf solche mit geringen Einkommen, die kleine, aber regelmäßige Beiträge – und seien dies lediglich 50 nigerianische Naira (NGN) (ungefähr 0,11 USD) pro Monat – an die lizenzierten, unter der Aufsicht der Nationalen Rentenkommission (National Pension Commission – PenCom) stehenden Rentenfonds entrichten können.

Nach der Einrichtung eines Rentensparkontos fließen 60 Prozent der Beiträge in die Ruhestandsleistungen, die den Versicherten nach Erreichen des 50. Altersjahrs oder bei medizinischer Indizierung auch früher zustehen. Im Ruhestand können die Versicherten zwischen geplanten Entnahmen und einer Leibrente wählen. Leistungsempfänger, die sich für geplante Entnahmen entscheiden und die die Mindestbeitragszeit erreicht haben, erhalten eine garantierte Mindestrente (deren Höhe noch festzulegen ist). Das System erlaubt auch die Entrichtung von Beiträgen nach dem Erreichen des Rentenalters.

Die verbleibenden 40 Prozent der Beiträge fließen auf ein leicht zugängliches Nebenkonto. Nach drei Monaten Mitgliedschaft können die Versicherten bis zu einmal pro Woche Entnahmen aus dem Nebenkonto tätigen. Zum Jahresende kann der Betrag auf dem Nebenkonto jeweils vollständig oder teilweise auf das Rentenkonto übertragen werden.

Was die Übertragbarkeit angeht, so können die Arbeitnehmer den Betrag ihres Rentensparkontos einfach in das Hauptprogramm des Landes – das beitragsabhängige Rentensystem – übertragen, wenn sie eine Arbeit in einem Unternehmen beginnen, das drei oder mehr Angestellte hat.

Das Land hat zudem Schritte zur Nutzung von Technologien, insbesondere Apps für Mobiltelefone, eingeleitet, um die Beitragszahlung zu erleichtern und zu fördern. Damit lassen sich die Beiträge täglich, monatlich oder vierteljährlich entrichten.

Sambia führt ein freiwilliges Sozialversicherungssystem für Arbeitnehmer des informellen Sektors ein

Die Regierung Sambias führte 2019 die Rechtsverordnung Nr. 72 ein, um die Deckung durch ein freiwilliges Sozialversicherungsprogramm des Landesamts für Rentenversicherung (National Pension Scheme Authority – NAPSA) auf informelle Selbstständige auszuweiten. Damit wird auf frühere Reformen aufgebaut, mit denen die Deckung auf den informellen Sektor ausgeweitet werden sollte. Im neuen System können beitrittswillige Arbeitnehmer ihre Beiträge flexibel – entweder täglich, wöchentlich, monatlich oder sogar jährlich – entrichten. Der Beitragssatz beträgt 5,4 Prozent des durchschnittlichen Jahresverdiensts der Versicherten, wobei der monatliche Mindestbeitrag im Jahr 2022 bei 50 sambischen Kwacha (ZMW) lag (Landesamt für Rentenversicherung, 2017a).

Das Leistungspaket wurde besonders auf Arbeitnehmer im informellen Sektor zugeschnitten. Anhand der ermittelten Bedürfnisse von fünf Zielgruppen – Hausangestellte, Bus- und Taxifahrer, Sägereibeschäftigte, Kleinbauern sowie Händler und Gewerbetreibende – bietet das System Leistungen für Alter, Invalidität, Hinterbliebene und Mutterschaft sowie eine Versicherung gegen Unwetter und einen leichten Zugang zu Krediten.

Ein Anspruch auf die Altersrente des Programms besteht nach 120 Beitragsmonaten (verglichen mit 180 Beitragsmonaten im System für den formellen Sektor), und die Mindestrente beträgt ein Drittel derjenigen des Systems für den formellen Sektor. Wahlweise ist auch eine Pauschalzahlung möglich, wenn die versicherte Person den erforderlichen Beitragszeitraum nicht erreicht hat. Obwohl das gesetzliche Rentenalter bei 60 Jahren liegt, ist in diesem System auch eine Frührente mit 55 Jahren oder ein späterer Renteneintritt mit bis zu 65 Jahren (mit entsprechend angepassten Leistungen) möglich. Im Gegensatz zum Programm für den formellen Sektor bietet das neue System zudem während dreieinhalb Monaten Mutterschaftsleistungen in Höhe von 50 Prozent des vorherigen Einkommens an.

Mitglieder des Systems profitieren auch von einem erleichterten Zugang zu Krediten und einer indexierten Wetterversicherung, die das NAPSA an ein Finanzinstitut sowie an ein Versicherungsunternehmen auslagern wird. Landwirte können jährlich einen Beitrag von 50 ZMW an die Wetterversicherung zahlen und haben dann bei widrigen Witterungsbedingungen (wie Starkwinde, Trockenheit oder Starkregen) Anspruch auf eine Auszahlung. Diese erfolgt automatisch gemäß einem festen Index für Wettersituationen, so dass die Landwirte keinen Antrag stellen müssen. Die Leistung ist nicht von Ernteausfällen abhängig.

Für eine erleichterte Aufnahme gestattet das Landesamt für Rentenversicherung Beitragszahlungen über eine eigens eingerichtete Online-Plattform (eNAPSA) oder per Mobiltelefon. Das Landesamt ist auch Partnerschaften mit Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden in den beruflichen Zielgruppen eingegangen und unterrichtet Beschäftigte des informellen Sektors durch Öffentlichkeitsarbeit in Seminaren und Ausstellungen über ihre Rechte der sozialen Sicherheit (Landesamt für Rentenversicherung, 2017b).

Das System berücksichtigt schließlich auch die Übertragbarkeit. Das Gesetz von 2019 erlaubt es Arbeitnehmern, ihre Beiträge vom informellen System auf das formelle System zu übertragen (dabei gilt eine Umrechnungsquote von 2:1). Zudem ist eine gleichzeitige Mitgliedschaft im formellen und im informellen System möglich.

Schlussfolgerungen

Die Reformen in den fünf Ländern fallen sehr unterschiedlich aus, aber sie zeigen alle einen allgemeinen Trend, bei dem man das Ziel verfolgt, den Sozialschutz von Selbstständigen und informell Beschäftigten rechtlich abzusichern.

In Côte d'Ivoire, Ägypten und Marokko sind Selbstständige pflichtversichert oder werden es bald sein, wohingegen ihre Sozialversicherung in Nigeria und Sambia freiwillig ist.

Die Beitragssätze variieren stark von lediglich 50 NGN in Nigeria über 5,4 Prozent des Verdiensts in Sambia, 10 Prozent in Marokko,12 Prozent in Côte d'Ivoire bis hin zu 21 Prozent des Verdiensts in Ägypten. In allen Ländern wird die Ermittlung des versicherbaren Verdiensts vereinfacht, entweder durch Einkommensklassen je nach sozioprofessioneller Kategorie oder durch einen flexibel gewählten Beitrag oder eine flexibel deklarierte Einkommensklasse.

Die Leistungen werden in den untersuchten Ländern unterschiedlich berechnet. Während Ägypten und Sambia ein System mit garantierten Leistungen anbieten, berechnen Côte d'Ivoire und Marokko ihre Leistungen anhand eines Punktesystems und Nigeria setzt auf ein Modell mit festgelegten Beiträgen. Viele dieser Länder gestatten eine Frührente oder eine aufgeschobene Rente und bieten zusätzliche Vorkehrungen für den Fall an, dass die versicherte Person vor dem Erreichen des Rentenalters aufgrund einer Invalidität nicht mehr arbeitsfähig ist.

Die meisten Reformen verfolgen eine ganzheitliche Sicht und achten darauf, dass das neue System oder die neue Zielgruppe in das allgemeine System hineinpasst. So wurde in vielen der untersuchten Länder die Übertragbarkeit berücksichtigt, und die Leistungsformeln wurden so gestaltet, dass das bestehende System für den formellen Sektor dadurch nicht beeinträchtig wird.

Diese fünf Gesetzesreformen sind Teil eines allgemeineren Trends, bei dem versucht wird, Selbstständige in den Rechtsrahmen beitragsabhängiger Systeme zu integrieren. Es versteht sich von selbst, dass derartige Gesetzesreformen nicht zwingend eine hohe effektive Deckung zur Folge haben. Deshalb muss auch darauf hingewiesen werden, dass diese rechtlichen Reformen von weiteren Anstrengungen begleitet wurden, mit denen der Zugang erleichtert werden sollte. Dazu gehören Online-Plattformen, mobile Apps und mobile Bezahllösungen, Öffentlichkeitsarbeit und Partnerschaften mit Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden.

Diese Themen werden auch in den Leitlinien der IVSS über administrative Lösungen für die Deckungsausweitung behandelt (IVSS, 2022). Ihr Ziel ist es, die Institutionen beim Aufbau ihrer Kapazitäten zu unterstützen, um die Deckung der sozialen Sicherheit für schwer zu deckende Gruppen zu erhalten und auszuweiten.

Referenzen