Die COVID-19-Pandemie und die wegen ihr verfügten Lockdowns und anderen Einschränkungen haben die Arbeitsmärkte massiv beeinträchtigt, Menschen ihre Arbeit verlieren lassen und die Lebensgrundlage und Einkommenssicherheit von Millionen von Beschäftigten geschwächt. Von den verheerenden Folgen am stärksten betroffen sind informell Beschäftigte und schwer zu deckende Gruppen wie Hausangestellte und Beschäftigte der Landwirtschaft sowie Personen, die in Mikro- und Kleinunternehmen angestellt sind, da viele dieser Menschen nicht durch beitragsabhängige Systeme gedeckt sind. Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) geht davon aus, dass über 60 Prozent der Arbeitsbevölkerung weltweit – annähernd 2 Milliarden Menschen – im informellen Sektor tätig sind, wo die meisten Menschen unter schwierigen Arbeitsbedingungen und ohne Sozialschutz arbeiten (IAO, 2018).

Fast alle Regierungen weltweit haben zur Eindämmung der Auswirkungen der Krise und zur Verhinderung einer Ausweitung der Armut unterschiedliche vorübergehende Sozialschutzmaßnahmen ergriffen, die anfänglich meist auf drei Monate befristet waren. Der IVSS Monitor Coronavirus – Antworten der sozialen Sicherheit lässt erkennen, dass zwischen März und Oktober 2020 insgesamt 37 Länder und Territorien des amerikanischen Kontinents Notfallprogramme der sozialen Sicherheit eingeführt haben.

Die außergwöhnlichen Maßnahmen und Gesetze betrafen hauptsächlich Kranken-, Arbeitslosen- und Sozialhilfeleistungen, aber auch soziale Transferleistungen und Nahrungsmittelhilfen. Eine noch nie dagewesene Zahl von Maßnahmen beinhaltete die Erweiterung von Umfang und Leistungshöhe der bestehenden Sozialhilfeprogramme. Im IVSS Monitor Coronavirus – Antworten der sozialen Sicherheit wird ersichtlich, dass zwischen März und Oktober 2020 insgesamt 23 Länder Amerikas Maßnahmen zum Ausbau der bestehenden beitragsunabhängigen Systeme ergriffen haben, darunter eine Anhebung der Leistungen, eine Sofortzahlung zusätzlicher Hilfen, ein Vorbezug von Transferleistungen und eine Lockerung der Anspruchsvoraussetzungen.

Dieser Artikel beruht auf den Eingaben zum Wettbewerb um den IVSS-Preis für gute Praxis für Amerika 2020 und analysiert Erfahrungen, die in Anguilla, Argentinien, Grenada und Kanada im Rahmen der Reaktion auf die Pandemie mit der Ausweitung des Sozialschutzes durch eingeführte und erweiterte Notfallprogramme zur Einkommenssicherheit gemacht wurden. Die Erfahrungen zeigen, wie wichtig die Maßnahmen für die betroffenen Bevölkerungsgruppen waren und welch entscheidende Rolle administrative Kapazitäten und administrative Flexibilität für die Wirksamkeit der Maßnahmen spielen.

Anguilla: Notfallleistung bei Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung

Die Regierung verkündete am 27. März 2020 einen Lockdown im ganzen Land, um die weitere Ausbreitung von COVID-19 zu verhindern. In einer Volkswirtschaft, die stark vom Tourismus abhängig ist, führte die Regierung in Erwartung der Auswirkungen des Lockdowns auf Tausende von Arbeitnehmern erneut – wie bereits 2017 nach dem Hurrikan Irma – eine vorübergehende Arbeitslosenleistung ein.

Um möglichst viele Menschen unterstützen zu können, wurden zwei staatlich finanzierte Leistungsprogramme aufgelegt. Ein Programm wurde vom Amt der sozialen Sicherheit von Anguilla (Anguilla Social Security Board – ASSB) verwaltet und nutzte die Beitragshistorie der Versicherten. Die Regierung verwaltete ein weiteres Programm, das die Leistung direkt an Personen auszahlte, die nicht durch das ASSB gedeckt waren oder die nicht genügend Beiträge erreicht hatten. Durch diese politische Entscheidung erhielten Tausende von Arbeitnehmern, darunter auch Selbstständige und atypisch Beschäftigte, für bis zu drei Monate Anspruch auf eine Geldtransferleistung.

Für das ASSB bedeutete dies, dass es arbeitslosen und unterbeschäftigten Personen, die vor dem 1. Februar 2020 mindestens 50 Beitragswochen vorweisen konnten, eine monatliche Pauschalleistung von bis zu 1 000 Ostkaribischen Dollar (XCD) auszahlte. Die Herausforderung bestand darin, den öffentlichen Dienst unter Berücksichtigung der Abstandsregeln und der Maßnahmen zum Schutz von Kunden und Mitarbeitenden vor dem Virus aufrechtzuerhalten, obwohl der Grossteil des Personals in Kurzarbeit war, die ASSB-Dienststelle nur minimal mit Personal besetzt war und die Verfahren papier- und anwesenheitsbasiert abgewickelt wurden.

Innerhalb weniger als eines Monats richtete das ASSB eine Internetplattform ein, über die online Anträge eingereicht und Leistungen über Banken ausgezahlt werden konnten. Die Sicherheit der Plattform wurde durch besondere Internetprotokolle gewährleistet. Während der Entwicklung startete das ASSB eine umfangreiche Informationskampagne, mit der die Öffentlichkeit über die neue Leistung und die zu ihrem Bezug erforderlichen Schritte orientiert wurde. In sozialen Medien und in einem eigens eingerichteten Callcenter wurden Bedürfnisse und Fragen von Kunden beantwortet. Die Voraussetzungen für den Erfolg des Programms waren das neu geschulte Personal und das robuste Computersystem.

Argentinien: Haushalts-Notfalleinkommen

Die Regierung Argentiniens stellte als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie ein Notfalleinkommen für Haushalte (Ingreso Familiar de Emergencia – IFE) bereit. Dabei handelte es sich um ein beitragsunabhängiges Programm für Haushalte von Gelegenheitsarbeitern, Arbeitslosen, Hausangestellten und Personen in den Steuerkategorien mit den geringsten Einkommen. Ursprünglich als einmalige Pauschalleistung in Höhe von 10 000 Argentinischen Pesos (ARS) geplant, die im März/April ausgezahlt wurde, wurde es um eine zweite Zahlung im Juni/Juli erweitert, mit der Möglichkeit einer späteren dritten Wiederholung.

Die Umsetzung des Haushalts-Notfalleinkommens verfügt über besondere Leistungsmerkmale:

• Sofortige Umsetzung. Die staatliche Verordnung für das IFE wurde fünf Tage nach dem ersten allgemeinen, landesweiten Lockdown erlassen.
• Koordinierter Ansatz. Die Umsetzung des IFE war eine koordinierte Anstrengung von fünf staatlichen Behörden: Wirtschaftsministerium, Arbeitsministerium, Bundesverwaltung der Staatseinnahmen (Administración Federal de Ingresos Públicos – AFIP), Nationale Verwaltung für soziale Sicherheit (Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSES) und Büro des Ministerkabinettschefs.
• Gezielter Ansatz. Das Programm richtete sich an gefährdete und schwer zu deckende Beschäftigtengruppen, darunter Selbstständige im vereinfachten System für Geringverdiener (Monotributistas A, Monotributistas B und Monotributistas Sociales), informell Beschäftigte, Hausangestellte und stark von den Lockdowns betroffene Arbeitslose.
• Berücksichtigung von Kindern, Frauen und Arbeitslosen. Das IFE konnte zusätzlich zu anderen beitragsunabhängigen Leistungen bezogen werden. Zur Zielgruppe gehörten auch Leistungsempfängerinnen der Universellen Kinderbeihilfe und der Universellen Schwanger-schaftsbeihilfe. In der ersten IFE-Auszahlungsrunde waren 55,7 Prozent der Empfänger Frauen, und 61,7 Prozent fielen in die Kategorie informell Beschäftigte und Arbeitslose ohne Arbeitslosenleistungen.
• Angemessene Leistungshöhe. Der Pauschalbetrag von 10 000 ARS entsprach rund 60 Prozent des monatlichen Mindestlohns im Land.
• Einbindung ungedeckter Personen. Da sich das IFE an Gelegenheitsarbeiter und Arbeitslose richtete, die keine Arbeitslosenleistungen bezogen, traten diese über das IFE dem System der sozialen Sicherheit bei, so dass sie auch in künftigen Programme berücksichtigt werden können. Dank der Auszahlung der zweiten IFE-Zahlung über Bankkanäle konnte auch der Bankzugang zuvor ausgeschlossener Personen verbessert werden.

Laut Angaben der Nationalen Verwaltung für soziale Sicherheit wurde die höchste IFE-Deckung in den Provinzen mit der höchsten Armut und Bedürftigkeit registriert. Schätzungen anhand von Mikrosimulationen zufolge konnten durch das Programm 2,8 Millionen Menschen vor dem Abgleiten in die Armut und 1,4 Millionen Menschen vor einem Zustand der Mittellosigkeit gerettet werden.

Grenada: Vorübergehende Arbeitslosenleistung

In Erwartung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Arbeitsmarkt und die Wirtschaft hat die Regierung Grenadas aufgrund des fehlenden Arbeitslosenschutzes den Landesversicherungsrat (National Insurance Board – NIB) damit beauftragt, eine vorübergehende Leistung für die Arbeitslosenhilfe einzuführen. Neben den finanziellen Herausforderungen, die sich bei der Verwaltung einer nicht vorfinanzierten Leistung stellen, hatte der Landesversicherungsrat auch zu berücksichtigen, dass die Pandemie möglicherweise zu einem rückläufigen Beitragsaufkommen, zu geringeren Investitionserträgen und zu mehr Anträgen auf Krankheitsleistungen führen würde. Vor diesem Hintergrund gab der Landesversicherungsrat gemäß dem Gesetz für soziale Sicherheit eine unabhängige versicherungsmathematische Beurteilung der Pandemie-Auswirkungen sowie eine Bewertung der Kosten verschiedener Formen dieser Arbeitslosenleistung in Auftrag.

Der Vorstand des Landesversicherungsrats und anschließend auch die Regierung genehmigten die versicherungsmathematischen Empfehlungen, die ein maximales Volumen von 10 Millionen XCD, Anspruchsvoraussetzungen für einen Leistungsbezug, eine Leistungshöhe und Bezugsdauer und administrative Verfahren für eine Antragstellung vorsahen. Gleichzeitig entwickelte der Landesversicherungsrat eine cloudbasierte Internetplattform für die Antragstellung, eine Software für die Antragsbearbeitung sowie Personalschulungen für den Einsatz der neuen Software. Der elektronische Geldtransferdienst wurde ausgebaut, so dass eine direkte Auszahlung auf die Empfängerkonten möglich war. Die Abteilung für Öffentlichkeitsarbeit des NIB lancierte eine Informationskampagne, um alle Versicherten über die neue Leistung aufzuklären.

Die Einschränkungen aufgrund der COVID-19-Pandemie führten zu einem beschleunigten digitalen Wandel innerhalb der Institution: Arbeitgeber nutzen nun einen Online-Leistungsantrag, der Online-Zahlungsverkehr wurde ausgebaut und Versicherte werden jetzt automatisch per E-Mail über ihren Antragsstatus orientiert.
Der von der Regierung und vom Landesversicherungsrat umgesetzte Ansatz folgt grob dem Stufenkonzept der IAO-Empfehlung betreffend den innerstaatlichen sozialen Basisschutz (Nr. 202), 2012 (siehe Abbildung 1). Die künftige politische Strategie der Regierung von Grenada hinsichtlich der Einrichtung eines Arbeitslosenversicherungssystems bleibt allerdings abzuwarten.

Abbildung 1.Stufenkonzept für die Entwicklung und Umsetzung von Strategien zur Ausweitung der sozialen Sicherheit

Quelle: Übernommen aus der IAO-Empfehlung betreffend den innerstaatlichen sozialen Basisschutz (Nr. 202), 2012.

Kanada: steuerfreie Einmalzahlung für Senioren

Die erste Säule des kanadischen Rentensystems ist die Altersrentenversicherung Old Age Security (OAS). Sie ist beitragsunabhängig und wohnortbezogen und wird durch allgemeine Steuereinnahmen finanziert. Damit soll älteren Menschen ein garantiertes Mindesteinkommen und ein Beitrag zum Einkommensersatz von Personen im Ruhestand geboten werden. Die Leistungen des Programms umfassen eine Altersrentenleistung für alle Personen ab 65 Jahren mit dem richtigen Wohnort und dem richtigen gesetzlichen Status, einen garantierten Einkommenszuschuss (Guaranteed Income Supplement – GIS) für Rentner mit geringem Einkommen und eine Beihilfe (Allowance) für Personen im Alter von 60 bis 64 Jahren mit geringem Einkommen, die entweder Ehepartner, zivilrechtliche Lebenspartner von GIS Empfängern oder verwitwet sind. Verwaltet wird das Programm vom kanadischen Ministerium für Beschäftigung und soziale Entwicklung (Employment and Social Development Canada – ESDC).

Die Regierung stellte unter Berücksichtigung der ungleichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Gesundheit, die Mobilität und die finanzielle Situation älterer Menschen 2,5 Milliarden Kanadische Dollar (CAD) bereit, um allen OAS-Rentnern einmalig steuerfrei 300 CAD, den GIS Empfängern zusätzlich 200 CAD und den Beihilfe-Empfängern zusätzlich 500 CAD zu zahlen. Mit dieser Zusatzzahlung sollte den Senioren geholfen werden, mit den zusätzlichen gesundheitlichen, finanziellen und sozialen Herausforderungen aufgrund der Pandemie zurechtzukommen.

Die Geschwindigkeit, mit der die Regierung die einmalige steuerfreie Zahlung für Senioren bereitstellte, war der Notlage angemessen:

• Die Ministerin für Senioren konnte die Maßnahme deshalb so schnell umsetzen, weil sie die neue Hilfe im Rahmen des bestehenden Gesetzes des Ministeriums für Beschäftigung und soziale Entwicklung (Department of Employment and Social Development Act – DESDA) bereitstellte. Dank dieses innovativen Ansatzes war die Regierung ermächtigt, innerhalb weniger Wochen 2,5 Milliarden CAD an Leistungszahlungen anzuweisen.
• Damit die Auszahlung möglichst reibungslos erfolgen konnte, musste für die Notfallleistung kein Antrag gestellt werden. Dank eines neuen IT-Systems und Künstlicher Intelligenz konnten die am meisten gefährdeten Kanadierinnen und Kanadier gezielt erreicht werden.
• Die Zahlung erfolgte in den meisten Fällen automatisch auf das Bankkonto der betreffenden älteren Person. Leistungsempfänger, die keine Bankverbindung gemeldet hatten, erhielten einen Scheck.
• Die Einmalzahlung war steuerfrei, damit der Anspruch der Empfänger auf andere einkommensgeprüfte Leistungen des Bundesstaats oder der Provinz nicht beeinträchtigt wurde.

Schlussfolgerungen

Notfallprogramme sind besonders wertvolle politische Instrumente für Krisenzeiten. Die in Anguilla, Argentinien, Grenada und Kanada ergriffenen Maßnahmen zeigen, wie derartige Programme gestaltet werden können. In Anguilla und Grenada wurden Notfallmaßnahmen eingeführt, um eine Einkommenssicherheit zu gewährleisten und das Fehlen von Arbeitslosenprogrammen zu überbrücken. In Argentinien waren die vorübergehenden Maßnahmen eine Gelegenheit, mehr Personen aus schwer zu deckenden Gruppen zu ermitteln. In Kanada dienten die zusätzlichen Transferleistungen der Erweiterung der bestehenden Programme für ältere Menschen.

Die Wirksamkeit der Notfallprogramme hängt direkt davon ab, ob für ihre Umsetzung ausreichende Kapazitäten verfügbar sind und ob auch gefährdete Bevölkerungsgruppen mit Leistungen versorgt werden können. Interessanterweise ist es bei allen in diesem Artikel analysierten Länderbeispielen so, dass die Regierungen auf die Erbringungsinfrastruktur bestehender Institutionen der sozialen Sicherheit zurückgegriffen haben und diese mit zusätzlichen Aufgaben und Mandaten betrauten. Die Institutionen der sozialen Sicherheit haben schnell, agil und flexibel reagiert, ihre bestehenden IT Systeme aufgerüstet und Internetplattformen bereitgestellt, die die Bearbeitung und Erbringung von Notfallleistungen für verschiedeneBevölkerungsgruppen, darunter auch zuvor ungedeckte Gruppen, erlaubten.

Notfallprogramme sind per se befristet angelegt und können deshalb nur beschränkt dazu beitragen, dass das Menschenrecht auf soziale Sicherheit nachhaltig verwirklicht wird. Die COVID-19-Pandemie hat erneut daran erinnert, wie wichtig es ist, Deckungslücken schneller zu schließen und intensivere Anstrengungen für den Aufbau umfassender Systeme der sozialen Sicherheit zu unternehmen. Außerdem gibt es heute mehr denn je Belege dafür, dass für die Erbringung der sozialen Sicherheit Investitionen in die administrativen Kapazitäten entscheidend sind, da nur so eine gesellschaftliche und wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit erreicht werden kann.

Referenzen