Analyse

Grenzarbeitnehmer, COVID-19 und Telearbeit: pragmatische Reaktionen der sozialen Sicherheit in der Europäischen Union

Analyse

Grenzarbeitnehmer, COVID-19 und Telearbeit: pragmatische Reaktionen der sozialen Sicherheit in der Europäischen Union

Die COVID-19-Pandemie hat die Arbeitsmodalitäten vieler Menschen drastisch verändert. Auf der ganzen Welt wurde Telearbeit eingeführt oder stärker genutzt, um der Gefahr einer Infektion am Arbeitsplatz aus dem Weg zu gehen. Davon betroffen sind auch Grenzarbeitnehmer in der Europäischen Union (EU). Da Grenzarbeitnehmer ihren Wohnsitz normalerweise in einem anderen Land haben als dem ihrer Erwerbstätigkeit, kann die Verlagerung der Arbeit nach Hause auch Auswirkungen darauf haben, welche staatliche Gesetzgebung der sozialen Sicherheit auf sie anzuwenden ist.

Europa ist eine der am stärksten von der Pandemie betroffenen Regionen, und so haben die EU Mitgliedstaaten schon früh Telearbeit eingeführt, um die Ausbreitung des Coronavirus einzudämmen und den Geschäftsbetrieb aufrechtzuerhalten. Laut einer neuen Studie (Eurofound, 2020) arbeiteten während der COVID-19-Pandemie 48 Prozent der befragten Angestellten zumindest für einige Zeit von zu Hause aus, und 34 Prozent waren die ganze Zeit im Homeoffice tätig. Verglichen damit nutzten vor Ausbruch der Krise nur 15 Prozent der Arbeitnehmer irgendeine Form von Fernarbeit.

Für Grenzarbeitnehmer kann die zunehmende Anordnung von Telearbeit große Auswirkungen auf die Deckung durch soziale Sicherheit haben. Einige Länder haben deshalb ihre gesetzlichen Bestimmungen gemäß den Leitlinien der Europäischen Kommission angepasst, um eine Kontinuität der Anwendung der Sozialversicherungsgesetzgebung für Grenzarbeitnehmer sicherzustellen.

Die Auswirkung von Telearbeit auf den Sozialversicherungsschutz von Grenzgängern in der EU

Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern ist ein grundlegendes Prinzip der EU. In Artikel 1(f) der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit wird ein Grenzgänger definiert als „eine Person, die in einem Mitgliedstaat eine Beschäftigung oder eine selbstständige Erwerbstätigkeit ausübt und in einem anderen Mitgliedstaat wohnt, in den sie in der Regel täglich, mindestens jedoch einmal wöchentlich zurückkehrt“. Diese Verordnung gilt gemäß dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum auch für Island, Liechtenstein und Norwegen und gemäß einer bilateralen Vereinbarung auch für die Schweiz.

Obwohl keine allgemeinen statistischen Daten verfügbar sind, kam eine von der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Inklusion der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie 2009 zum Schluss, dass es 2006 in der EU ungefähr 780 000 Grenzgänger gab. Da seither Bulgarien (2007), Rumänien (2007) und Kroatien (2013) der EU beigetreten sind, dürfte die Zahl heute noch höher liegen.

Arbeitnehmer, die über Landesgrenzen hinweg pendeln, laufen Gefahr, dass sie in den Geltungsbereich von Gesetzen der sozialen Sicherheit mehrerer Länder oder gar keines Landes fallen. Die EU schützt deshalb mit der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 die Sozialversicherungsrechte von Grenzarbeitnehmern und ihren Angehörigen, indem sie die Anwendung der Gesetzgebungen der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten miteinander koordiniert. In der Verordnung ist als Grundregel festgelegt, dass Personen den Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit eines einzigen Mitgliedstaats unterliegen. Üben Personen eine Erwerbstätigkeit in einem bestimmten Mitgliedstaat aus, dann ist die Gesetzgebung dieses Mitgliedstaats auf sie anzuwenden, unabhängig von ihrem Wohnsitz. Üben Personen eine Erwerbstätigkeit in zwei oder mehr Mitgliedstaaten aus und erfolgt ein wesentlicher Teil (über 25 Prozent der Arbeitszeit) ihrer Erwerbstätigkeit im Mitgliedstaat ihres Wohnsitzes, dann unterliegen sie der Gesetzgebung des Wohnsitzmitgliedstaats. Findet jedoch kein wesentlicher Teil ihrer Erwerbstätigkeit im Wohnsitzmitgliedstaat statt, dann unterliegen sie den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem der Arbeitgeber seinen Sitz hat.

Nach den obenstehenden Bestimmungen gilt also Folgendes: Leistet ein Grenzarbeitnehmer, der normalerweise im Mitgliedstaat erwerbstätig ist, in dem sein Arbeitgeber ansässig ist, über 25 Prozent seiner Arbeitszeit Telearbeit, kann sein Status der sozialen Sicherheit von der Gesetzgebung des Beschäftigungslands zu derjenigen des Wohnsitzlands wechseln. Das heißt, dass dem Versicherungsverlauf ein zusätzliches Beschäftigungsland sowie entsprechende Beiträge hinzugefügt werden, und dass der gesamte Versicherungszeitraum auf die Systeme der sozialen Sicherheit verschiedener Länder aufgeteilt wird. Aufgrund der verteilten Deckungszeiträume kann es sogar sein, dass Versicherte bestimmte Anspruchsvoraussetzungen für eine Leistung der sozialen Sicherheit nicht mehr erreichen oder dass ihre Leistungen gekürzt werden. Gleichzeitig kann der Wechsel der geltenden Gesetzgebung der sozialen Sicherheit für Arbeitgeber zu einer höheren administrativen und prozeduralen Belastung führen sowie aufgrund der unterschiedlichen Beitragssätze auch finanzielle Auswirkungen haben.

Sicherstellung einer Kontinuität der anzuwendenden Gesetzgebung der sozialen Sicherheit

Um die Herausforderungen zu bewältigen, die sich bei Telearbeit von Grenzarbeitnehmern ergeben, haben die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten Schritte eingeleitet, mit dem Ziel, eine Kontinuität hinsichtlich der anzuwendenden Rechtsvorschriften sicherzustellen.

Die Europäische Kommission hat ihren Standpunkt in der Publikation COVID-19: Informationen für Grenzgänger und entsandte Arbeitnehmer (März 2020) dargelegt. Darin hält die Kommission fest, dass die aktuelle vorübergehende Anordnung von Telearbeit für Grenzgänger, die ausschließlich in einem anderen Mitgliedstaat als ihrem Wohnsitzstaat erwerbstätig sind, grundsätzlich nicht zu einer Änderung der für sie geltenden Gesetzgebung führen sollte. Für Arbeitnehmer, die einer Erwerbstätigkeit in zwei oder mehr Mitgliedstaaten nachgehen, kommt laut Kommission die Gesetzgebung des Wohnsitzmitgliedstaats nur dann zur Anwendung, wenn die durchschnittliche Arbeitszeit im Wohnsitzmitgliedstaat über einen Zeitraum von 12 Monaten mehr als 25 Prozent der gesamten Arbeitszeit in allen Mitgliedstaaten beträgt.

Des Weiteren unterstreicht die Kommission, dass Arbeitnehmer in Fällen, in denen die für Grenzarbeitnehmer geltende Gesetzgebung der sozialen Sicherheit wechselt, laut Verordnung (EG) Nr. 883/2004 auch eine Ausnahmeregelung in Anspruch nehmen können. In Artikel 16 der Verordnung heißt es, dass ein Arbeitgeber sich auf Antrag des Angestellten an die zuständige Behörde desjenigen Mitgliedstaats wenden kann, dessen Rechtsvorschriften der Angestellte weiterhin unterstellt sein möchte, und dass die zuständigen Behörden dann mit beidseitigem Einverständnis eine Ausnahme im Interesse des Angestellten verfügen können.

Obwohl diese Bestimmungen der Europäischen Kommission nicht rechtsverbindlich sind, tragen sie zu einer flexiblen Auslegung im Interesse von Grenzarbeitnehmern bei. Die Kommission ermutigt die Mitgliedstaaten zudem, in der Sache eigene administrative Vorkehrungen zu treffen.

Einige Länder der Europäischen Union haben tatsächlich dahingehende Maßnahmen ergriffen. In Italien verkündete die Landesanstalt für soziale Sicherheit am 15. April, dass der offizielle, vor der Pandemie erhaltene Versicherungsausweis des Mitgliedsstaats, in dem sie versichert sind, auch dann gültig bleibt, wenn sich der Anteil der Erwerbstätigkeit im Wohnsitzland aufgrund der im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie erfolgten Mobilitätseinschränkungen verändert hat.

Belgien hat einseitig proaktive Maßnahmen ergriffen, um sicherzustellen, dass Grenzarbeitnehmer unter der aktuellen Deckung der sozialen Sicherheit verbleiben. Der Minister für soziale Angelegenheiten und Volksgesundheit und der Minister für den Mittelstand, für Selbstständige und KMU gaben gemeinsam bekannt, dass die aufgrund von COVID-19 in Belgien absolvierten Telearbeitszeiträume von Grenzarbeitnehmern bei der Bestimmung der auf sie anzuwendenden Gesetzgebung der sozialen Sicherheit ausnahmsweise keine Berücksichtigung finden. Diese Entscheidung erlaubt es Grenzarbeitnehmern, unabhängig von der in Telearbeit in Belgien verbrachten Zeit weiterhin durch die Gesetzgebung der sozialen Sicherheit des Landes gedeckt zu sein, in dem sie angestellt sind. Die Maßnahme trat am 13. März 2020 in Kraft und wird so lange gelten, wie die Notfallmaßnahmen der föderalen Regierung zur Eindämmung der Ausbreitung von COVID-19 wirksam sind.

Luxemburg hat durch bilaterale Vereinbarungen mit den Nachbarstaaten eine Veränderung des Status der sozialen Sicherheit von Grenzarbeitnehmern verhindert. Zu Beginn der COVID-19-Krise ersuchte der Minister für soziale Sicherheit seine Kollegen aus Belgien, Deutschland und Frankreich, die Sozialversicherungssituation von Grenzarbeitnehmern trotz zunehmender Telearbeit unverändert zu belassen. Daraufhin vereinbarten Luxemburg und seine drei Nachbarstaaten, dass die Zahl der aufgrund von COVID-19 in Telearbeit verbrachten Tage bei der Entscheidung über die anzuwendende Gesetzgebung der sozialen Sicherheit nicht berücksichtigt wird. Die Gültigkeit dieser Vereinbarung wurde später bis zum 31. Dezember 2020 verlängert.

Ähnlich haben sich Frankreich und seine Nachbarländer darauf geeinigt, dass Arbeitnehmer trotz der verbreiteten Anordnung von Telearbeit weiterhin durch das System der sozialen Sicherheit desjenigen Landes gedeckt sind, in dem ihr Arbeitgeber ansässig ist. Am 13. August 2020 setzte die Leitung der sozialen Sicherheit in Abstimmung mit den nationalen Behörden Belgiens, Luxemburgs und der Schweiz die Frist, bis zu der flexibel behandelt werden soll, welche Gesetzgebung anzuwenden ist, auf den 31. Dezember 2020 fest.

Interessanterweise enthielt die Vereinbarung der sozialen Sicherheit zwischen Frankreich und Monaco eine Bestimmung zu Angestellten, die in einem anderen Vertragsstaat in Telearbeit sind als in dem Staat, in dem der Arbeitgeber seinen Sitz hat. In dieser Bestimmung hieß es, die Gesetzgebung des Landes des Arbeitgebers gelte auch für die Angestellten, sofern diese über einen Drittel der wöchentlichen Arbeitsstunden in dem Land tätig seien, in dem der Arbeitgeber seinen Sitz habe. Diese Bestimmung wurde nun aufgehoben.

Die Institutionen der sozialen Sicherheit weiterer Länder wie der Tschechischen Republik, Finnlands, Deutschlands, der Niederlande und der Schweiz haben ebenfalls Maßnahmen ergriffen und sind darin der Interpretation der Europäischen Kommission gefolgt, wonach die außergewöhnliche Telearbeit aufgrund der COVID-19-Pandemie keinen Einfluss auf die anzuwendende Gesetzgebung der sozialen Sicherheit haben sollte.

Schlussfolgerungen

Beschäftigungsmöglichkeiten für Grenzarbeitnehmer sind ein wichtiger Aspekt der europäischen Integration und der Personenfreizügigkeit in der EU. Die EU hat deshalb Verordnungen erlassen, um sicherzustellen, dass die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union in Sachen soziale Sicherheit unabhängig von dem EU-Land, in dem sie wohnen oder arbeiten, eine gleiche Behandlung und einen gleichen Zugang erhalten.

Angesichts des starken Wandels der Arbeitsmodalitäten im Rahmen der COVID-19-Pandemie haben die Europäische Kommission und die Institutionen der sozialen Sicherheit der EU Mitgliedstaaten schnell reagiert und so sichergestellt, dass die geltenden Bestimmungen diejenigen Grenzarbeitnehmer, die in Telearbeit tätig sein müssen, nicht benachteiligen. Provisorische Maßnahmen und flexible Interpretationen mit vorübergehender Geltungsdauer wurden ermöglicht, und viele davon wurden mit dem Herannahen der zweiten Infektionswelle verlängert.

Die Erfahrungen mit alternativen Arbeitsmodalitäten während der Pandemie dürften jedoch auch langfristige Auswirkungen auf die Arbeitsplatzpräferenzen und die Arbeitsmuster vieler Beschäftigter haben. Eine aktuelle Erhebung (Eurofound, 2020) hat gezeigt, dass über drei Viertel der im Juli 2020 befragten Angestellten in der EU erklärten, auch nach dem Ende der COVID-19-Einschränkungen zumindest gelegentlich von zu Hause aus arbeiten zu wollen.

Dies zeigt, dass die Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit für Grenzarbeitnehmer womöglich einer Erweiterung bedürfen, in der auch eine dauerhaftere Zunahme von Telearbeit in der EU Berücksichtigung findet.

Referenzen

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