ANALYSE GUTER PRAXIS

Innovationen für die Deckungsausweitung auf schwer zu deckende Gruppen: gute Praxis aus Amerika

ANALYSE GUTER PRAXIS

Innovationen für die Deckungsausweitung auf schwer zu deckende Gruppen: gute Praxis aus Amerika

In Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte heißt es, dass jeder als Mitglied der Gesellschaft ein Recht auf soziale Sicherheit hat. Für einen großen Teil der Weltbevölkerung ist die Verwirklichung des Menschenrechts auf soziale Sicherheit jedoch nach wie vor eine reine Absichtserklärung und kein einklagbares Recht.

 

Schätzungen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zufolge sind nur 29 Prozent der Weltbevölkerung durch umfassende Systeme der sozialen Sicherheit mit einem vollen Leistungsspektrum von Kinder- und Familienleistungen bis Altersrentenleistungen gedeckt. Gleichzeitig verfügen 71 Prozent – also 5,2 Milliarden Menschen – über gar keinen Schutz oder nur einen Teilschutz durch soziale Sicherheit (IAO, 2017).

Die globalen Schätzungen liefern ein Gesamtbild der Deckungslücke, doch zwischen den Ländern gibt es große Unterschiede. So zeigen die Daten der IAO, dass in Ländern mit gehobenen mittleren Einkommen zwar fast 90 Prozent der Menschen ab 65 Jahren Altersrentenleistungen beziehen, die Altersrentendeckung in Ländern mit niedrigen Einkommen hingegen nur bei rund 15 Prozent liegt (Durán-Valverde et al., 2019).

Eine Priorität ist deshalb, den Sozialschutz gemäß den Zielen nachhaltiger Entwicklung durch eine national angemessene Kombination beitragspflichtiger und beitragsfreier Systeme auszuweiten. Die aktuelle COVID-19-Krise hat erneut gezeigt, welch wichtige Rolle die soziale Sicherheit für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit spielt. Das globale Ziel eines universellen Sozialschutzes sollte deshalb umso schneller erreicht werden.

Beitragspflichtige Systeme leisten einen elementaren Beitrag auf dem Weg zu diesem Ziel, denn sie erhöhen die finanzielle Tragfähigkeit der Systeme, die Angemessenheit der Leistungen und die öffentliche Unterstützung für eine Sozialversicherungsdeckung. In den meisten Ländern decken die beitragspflichtigen Systeme vorwiegend Arbeitnehmer in formellen und stabilen Beschäftigungsverhältnissen, doch beim Erreichen schwer zu deckender Bevölkerungsgruppen lassen sich zwischen den Ländern noch deutliche Unterschiede erkennen.

Ausgehend von Beispielen guter Praxis, die zum Wettbewerb um den IVSS-Preis für gute Praxis in Amerika 2020 eingereicht wurden, fasst dieser Artikel innovative Strategien von Institutionen der sozialen Sicherheit des amerikanischen Kontinents zusammen, mit denen die Deckung der sozialen Sicherheit auf Selbstständige, Hausangestellte und Beschäftigte der sogenannten Kreativwirtschaft ausgeweitet wurde.

Diese Beispiele guter Praxis zeigen, dass auch Arbeitnehmer dieser Branchen wirksam durch beitragspflichtige Systeme gedeckt werden können. Es sind allerdings auch mittel- und langfristige Strategien erforderlich, damit entsprechende operative Kapazitäten aufgebaut und die bestehenden Systeme auf eine Weise angepasst werden können, dass auch die Besonderheiten der verschiedenen Gruppen Berücksichtigung finden.

Ausweitung beitragspflichtiger Systeme auf schwer zu deckende Gruppen

Die Deckung oft ausgeschlossener Gruppen wie informell und atypisch Beschäftigter durch beitragspflichtige Systeme der sozialen Sicherheit ist in vielen Ländern mit unteren mittleren Einkommen und mit geringen Einkommen eine zentrale Priorität. Die Deckungsausweitung auf informell Beschäftigte durch beitragspflichtige Programme stellt aufgrund des schieren Umfangs des informellen Sektors, der weltweit 2 Milliarden Menschen ab 15 Jahren umfasst (IAO, 2018), jedoch eine große Herausforderung dar.
In Tabelle A wurde die gesetzliche Deckung von Selbstständigen, Hausangestellten und Künstlern durch beitragspflichtige Systeme mit Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenleistungen in den Ländern Amerikas zusammengetragen.

Tabelle A. Gesetzliche Deckung ausgewählter Arbeitnehmerkategorien in Amerika (Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenleistungen)
Land Gesetzliche Deckung
  Hausangestellte Freischaffende Künstler* Selbstständige
Antigua und Barbuda ... Ja Ja
Argentinien Ja
(auch durch Sondersysteme)
Ja
(2015: Schauspieler u. bestimmte Bühnenkünstler)
Ja
(auch durch Sondersysteme)
Bahamas ... Ja Ja
Barbados ... Ja Ja
Belize ... Ja Ja
Bolivien Ja Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Brasilien Ja Ja Ja
Chile Ja Ja Ja
Costa Rica Ja Ja Ja
Dominica ... Ja Ja
Dominikanische Republik Nein Nein
Ecuador Ja Freiwillige Deckung
(2016: Künstler u. Kulturmanager)
Freiwillige Deckung
El Salvador Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Grenada ... Ja
(je nach Einkommen)
Ja
(je nach Einkommen)
Guatemala Freiwillige Deckung Nein Nein
Guyana ... Ja
(je nach Einkommen)
Ja
(je nach Einkommen)
Haiti ... Nein Nein
Honduras Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Jamaika ... Ja Ja
Kanada Ja Ja Ja
Kolumbien Ja Freiwillige Deckung
(2013: durch Zusatzsystem)
Ja
(auch durch Sondersysteme)
Kuba Ja Ja
(durch Sondersysteme)
Ja
(durch Sondersysteme)
Mexiko Ja Ja
(freiwillig für best. Kategorien)
Ja
(freiwillig für best. Kategorien)
Nicaragua Ja Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Panama Ja Ja Ja
Paraguay Ja Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Peru Ja Ja
(2003: Künstler u. Bühnenkünstler)
Freiwillige Deckung
Saint Lucia ... Ja Ja
Saint Vincent und die Grenadinen ... Ja Ja
St. Kitts und Nevis ... Ja Ja
Surinam ... Ja Ja
Trinidad und Tobago Ja Nein Nein
Uruguay Ja Ja
(2008: Sondermechanismus)
Ja
(auch durch Sondersysteme)
Vereinigte Staaten Ja Ja Ja
Venezuela Ja Freiwillige Deckung Freiwillige Deckung
Quelle: IVSS, Länderprofile, Ausgabe Amerika 2019.
* Wenn nicht anders angegeben, sind freischaffende Künstler unter denselben Bedingungen wie andere Selbstständige gedeckt.
… Keine Informationen verfügbar.

Hausangestellte werden aufgrund ihrer Arbeitsbedingungen als schwer zu deckende Gruppe betrachtet, da sie oft durch die Maschen des Arbeitsrechts fallen und dann von einer Mitgliedschaft in beitragspflichtigen Systemen ausgeschlossen sind. Die IAO geht davon aus, dass von den 67 Millionen Hausangestellten weltweit insgesamt 60 Millionen keinen Zugang zu sozialer Sicherheit haben (IAO, 2016).

Bei der Ausweitung der gesetzlichen Deckung von Systemen der sozialen Sicherheit auf Hausangestellte werden zwei Ziele verfolgt: Der Deckungsumfang zuvor ungedeckter Gruppen soll vergrößert werden, und gleichzeitig sollen Frauen einen besseren Zugang zu sozialer Sicherheit erhalten, da sie in diesem Sektor stark übervertreten sind.

Eine weitere Arbeitnehmerkategorie, die oft von beitragspflichtigen Systemen ausgeschlossen ist, sind freischaffende Künstler und Kulturschaffende. Der geringe Deckungsgrad bei dieser Gruppe ist auf die besonderen Erwerbsumstände zurückzuführen, die durch einen hohen Anteil befristeter Arbeit und Gelegenheitsarbeit (Behrendt und Nguyen, 2018), selbstständiger Arbeit und unregelmäßiger Einkünfte gekennzeichnet sind.

Ein erster Schritt zum Schließen der Deckungslücken besteht darin, die beitragspflichtigen Systeme auf Personen auszuweiten, die über ausreichende Mittel für eine Beitragszahlung verfügen. Außerdem wird durch solche Maßnahmen die Basis beitragszahlender Mitglieder erhöht, was wiederum die finanzielle Tragfähigkeit verbessert.

Für die Beseitigung der rechtlichen Hindernisse für die Beitragsentrichtung durch bestimmte Gruppen sind Gesetzesänderungen erforderlich, die außerhalb der Reichweite der Institutionen der sozialen Sicherheit liegen. Sobald jedoch der rechtliche Rahmen neu gestaltet ist, hängt die erfolgreiche Umsetzung solcher Maßnahmen stark davon ab, wie schnell die verschiedenen Institutionen, die an der Verwaltung und Kontrolle dieser Programme beteiligt sind, reagieren und wie gut sie sich untereinander abstimmen können.
Die entsprechende gute Praxis aus Kolumbien, Mexiko und Uruguay beruht auf unterschiedlichen Strategien, die von den Institutionen der sozialen Sicherheit zur Ausweitung der Deckung bestehender beitragspflichtiger Systeme auf Selbstständige, Hausangestellte und informell Beschäftigte der sogenannten Kreativwirtschaft umgesetzt wurden.

1. Kolumbien: Rentenansparungen für Selbstständige und freischaffende Künstler

Im allgemeinen Rentensystem Kolumbiens sind alle Angestellten und Selbstständigen, die das monatliche Mindesteinkommen erreichen, obligatorisch gedeckt. Damit sind jedoch selbstständig Erwerbende und informell Beschäftigte am unteren Ende der Einkommensskala vom System ausgeschlossen. Um dies zu ändern, hat die Regierung ein System mit Zusatzleistungen (Beneficios Económicos Periódicos – BEPS) eingeführt, so dass Arbeitnehmer mit niedrigen und unregelmäßigen Einkünften freiwillig auf individuellen Konten für die Rente sparen können, wobei ihnen als Anreiz 20 Prozent der Ansparungen zum Zeitpunkt des Renteneintritts dazugegeben werden. Die Kolumbianische Rentenverwaltung (Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones) betreibt das BEPS-Programm seit 2015.

Eines der Beispiele guter Praxis, das die Kolumbianische Rentenverwaltung zum Wettbewerb um den IVSS-Preis für gute Praxis in Amerika eingereicht hat, beschreibt die Strategie zur Ausweitung der Deckung im Rahmen des Zusatzleistungssystems BEPS. Insbesondere lancierte die Rentenverwaltung 2018 eine Initiative, um Anreize für die Registrierung Selbstständiger in der Kreativwirtschaft zu setzen, zu denen Kunsthandwerker, visuelle Künstler, Schauspieler, Musiker und andere Personen aus dem Kulturbetrieb gehören. Im Zentrum stehen drei Maßnahmen, mit denen die Zahl der Mitglieder erhöht und Ressourcen verschiedener öffentlicher und privatwirtschaftlicher Stellen mobilisiert werden sollen, um die Ansparungen auf den individuellen Konten zu erhöhen:

  • Einbindung regionaler und kommunaler Regierungen für die Bereitstellung zusätzlicher Mittel. Bis Juni 2020 nahmen 471 Departements- und Kommunalregierungen an der Initiative teil, was 43 Prozent der Gemeinden Kolumbiens ausmacht;
  • Partnerschaften mit privatwirtschaftlichen Unternehmen, die im Rahmen ihrer Kampagnen für unternehmerische Sozialverantwortung freiwillig Mittel bereitstellen;
  • Sensibilisierungs- und Bewusstseinsbildungskampagnen, um mögliche Beitragszahler zu Rentenansparungen zu bewegen.

Die Kolumbianische Rentenverwaltung ist im Rahmen dieser Initiative bereits eine Partnerschaft mit einem privatwirtschaftlichen Unternehmen eingegangen, das als Zugabe zu den Ruhestandsansparungen freischaffender Künstler in prekärer Lage umgerechnet 52 300 USD gewährt. Gemäß den Daten der Kolumbianischen Rentenverwaltung verfügen von den insgesamt 371 000 Beschäftigten der Kreativwirtschaft Kolumbiens mittlerweile 18 000 Personen über ein BEPS-Individualkonto.

2. Mexiko: Einführung eines Pilotprogramms für die Deckung von Hausangestellten

Nach einem Urteil des Obersten Gerichtshofs, wonach die fehlende Pflichtdeckung von Hausangestellten durch die soziale Sicherheit verfassungswidrig ist, hat die Sozialversicherungsanstalt Mexikos (Instituto Mexicano del Seguro Social – IMSS) im Jahr 2019 ein Pilotprogramm eingeführt, um die Deckung dieser Beschäftigtenkategorie auszuweiten.

Die gute Praxis, die von der IMSS eingereicht wurde, beschreibt dieses Pilotprogramm, das aus einem optionalen Sondersystem für Hausangestellte mit auf ihre Situation zugeschnittenen Finanzhilfen und administrativen Verbesserungen besteht. Das Programm bietet allerdings dieselben Leistungsgarantien wie das Allgemeine System für soziale Sicherheit (Régimen General Obligatorio – RGO), einschließlich eines Schutzes bei Krankheit, Mutterschaft, Behinderung, Arbeitsunfall und Alter sowie Hinterbliebenenleistungen.

Ähnlich wie die durch das Allgemeine System gedeckten Arbeitnehmer haben auch Hausangestellte im Sondersystem der IMSS Anrecht auf eine Frührente, wenn sie 60 Jahre oder älter und erwerbslos sind, auf bestimmte soziale Familienleistungen und auf eine Tagesbetreuung für ihre Kinder. Arbeitgeber können wählen, ob sie ihren Pflichten gegenüber den Hausangestellten durch eine direkte Anmeldung beim Allgemeinen System für soziale Sicherheit (nach denselben Regeln wie andere Arbeitgeber) oder durch das Pilotprogramm im Sondersystem der Sozialversicherungsanstalt nachkommen wollen.

Verschiedene Punkte machen diese Strategie zu einer guten Praxis für die Ausweitung beitragspflichtiger Systeme auf zuvor ungedeckte Gruppen:

  • Das Programm verfügt über klare Regeln, die von der IMSS festgelegt wurden und im Amtsblatt veröffentlicht sind.
  • Das System berücksichtigt die Besonderheiten der Hausarbeit (dass Hausangestellte meist mehrere Arbeitgeber haben und oft in Teilzeit arbeiten) und erlaubt es Arbeitgebern, anteilsmäßig Beiträge zu entrichten.
  • Die Umsetzung des Pilotprogramms wurde von einer Kommunikationskampagne begleitet, die Arbeitgeber über die Pflicht aufklärt, für ihre Angestellten Beiträge der sozialen Sicherheit zu entrichten.
  • Die Sozialversicherungsanstalt hat eine Microsite für Hausangestellte und ihre Arbeitgeber eingerichtet, die verschiedene Tutorials, Erklärungsvideos und einen Beitragsrechner enthält.

3. Uruguay: Stetige Anstrengungen zur Umsetzung des Rechts von Hausangestellten auf soziale Sicherheit

In Gesetz Nr. 18.065 aus dem Jahr 2006 heißt es, dass das gesamte Arbeitsrecht und das gesamte Recht der sozialen Sicherheit Uruguays auch auf Hausangestellte anzuwenden ist. Seit Inkrafttreten dieses Gesetzes sind Hausangestellte verpflichtet, eine Deckung durch das von der Bank für Sozialversicherung Uruguays (Banco de Previsión Social – BPS) verwaltete allgemeine System der sozialen Sicherheit zu erlangen.

Damit die gesetzliche Pflicht auch eine tatsächliche Deckung zur Folge hat, hat die Bank für Sozialversicherung Innovationen eingeführt, um mehr Hausangestellte zu erreichen. Diese Anstrengungen sind in einer guten Praxis zusammengefasst, die von der BPS zum Wettbewerb um den IVSS Preis für gute Praxis 2020 eingereicht wurde und folgende Punkte umfasst:

  • Entwicklung einer Microsite, die alle wichtigen Informationen für Hausangestellte und ihre Arbeitgeber versammelt;
  • Lancierung einer Reihe von Kommunikationskampagnen zur Sensibilisierung für die Rechte und Pflichten der sozialen Sicherheit;
  • Erleichterung des administrativen Aufwands für Arbeitgeber, so auch durch benutzerfreundliche Instrumente für die Online-Anmeldung von Hausangestellten und den Beitragseinzug;
  • Aufforderung an die Kunden, statt persönlicher Gespräche Online-Dienstleistungen zu nutzen. Dazu wurde eine technische Unterstützung rund um die Uhr über einen Chatbot und spezialisierte Kundendienstfachleute bereitgestellt.

Bezüglich der Wirksamkeit der Maßnahmen der Bank für Sozialversicherung haben wir in Abbildung 1 die Entwicklung der Zahl der angemeldeten Arbeitgeber und der beitragszahlenden Hausangestellten im Zeitraum 2006 bis 2018 zusammengestellt. Gemäß den administrativen Daten der Institution erreichte die Zahl der Hausangestellten, die Mitglied der BPS sind, 2019 insgesamt 76 360, wohingegen es 2006 erst 43 272 Mitglieder gewesen waren. Gleichzeitig zeigt die Kurve nach der rechten Skala, wie die Beitragshinterziehung von 60,81 Prozent im Jahr 2006 auf 36,38 Prozent im Jahr 2017 (dem letzten Jahr mit verfügbaren Daten) zurückgegangen ist.

Abbildung 1. Zeitliche Entwicklung der registrierten Arbeitnehmer und beitragszahlenden Hausangestellten
Figure 1
Quelle: Auf der Grundlage administrativer Daten der Bank für Sozialversicherung Uruguays

Schlussfolgerungen

Die Ausweitung der Deckung bestehender beitragspflichtiger Systeme auf schwer zu deckende Gruppen ist ein elementarer und notwendiger Schritt auf dem Weg zum Schließen der Deckungslücke. Außerdem rückt dadurch die Verwirklichung des Menschenrechts auf soziale Sicherheit für alle näher, unabhängig vom Beschäftigungsstatus der jeweiligen Personen.

Gesetzesänderungen sind zwar nicht Teil des Mandats von Institutionen der sozialen Sicherheit, dennoch verfügen die Institutionen über ein erhebliches Innovationspotenzial, sei dies hinsichtlich der Umsetzung der bestehenden Systeme oder des Abbaus rechtlicher Hürden für die Deckungsausweitung. Dies belegen die innovativen Strategien aus Kolumbien, Mexiko und Uruguay, mit denen Selbstständige, Hausangestellte und Freiberufler in der Kreativwirtschaft in die nationalen Systeme der sozialen Sicherheit aufgenommen werden konnten.

Der von der Kolumbianischen Rentenverwaltung entwickelte Ansatz mit Anreizen für die Aufnahme freischaffender Künstler liefert wertvolle Erkenntnisse für Institutionen anderer Länder, die ihre Leistungen auf diese Arbeitnehmergruppe ausweiten wollen. Als Lehren aus dieser Erfahrung sei insbesondere auf die Ermittlung der Zielgruppen und ihrer Besonderheiten, die Kommunikation der Programmvorteile und den innovativen Ansatz für Fördermittel verwiesen, der auch Partnerschaften mit Kommunalregierungen und dem privaten Sektor umfasst.

In Bezug auf die Kategorie der Hausangestellten zeigen die Erfahrungen der Bank für Sozialversicherung Uruguays, wie wichtig ein mittel- und langfristiger Ansatz ist, der genau auf die Besonderheiten dieser Beschäftigung zugeschnitten ist. Bei der Sozialversicherungsanstalt Mexikos wurde auch deutlich, dass gleiche Leistungsansprüche für unterschiedliche Gruppen vorteilhaft sind. Entscheidend für die Einhaltung der Bestimmungen sind vor allem Maßnahmen für die Förderung der Registrierung der Arbeitgeber und der Aufnahme der Arbeitnehmer, für die Beitragsvorausberechnung und Beitragsentrichtung und für einen umfassenden Kundendienst, damit die Arbeitgeber über die administrativen Verfahren aufgeklärt werden.

Alle Beispiele guter Praxis deuten darauf hin, dass mehr getan werden muss, um für die Rechte, Ansprüche und Pflichten in Bezug auf den Sozialschutz zu sensibilisieren, da mangelndes Wissen nach wie vor eines der Haupthindernisse für eine Ausweitung der Deckung auf Beschäftigte im informellen Sektor und auf sozial benachteiligte Personen ist. Jede Strategie zur Deckungsausweitung ist deshalb auf gute Kommunikationskanäle und die Umsetzung von Sensibilisierungskampagnen angewiesen, um die aktuellen und die künftigen Beitragszahler zu erreichen.

Eines der Erfolgskriterien auf dem Weg zu einem universellen Sozialschutz in den einzelnen Ländern wird sein, inwieweit die Institutionen der sozialen Sicherheit in der Lage sind, Innovationen für die Ausweitung beitragspflichtiger Systeme auf schwer zu deckende Gruppen einzuführen. Hierzu bieten die Leitlinien der IVSS über administrative Lösungen für die Deckungsausweitung und die Datenbank für gute Praxis der IVSS den Institutionen der sozialen Sicherheit eine wichtige Orientierungshilfe und geben ihnen praktische Instrumente an die Hand.

Referenzen

Behrendt und Nguyen. 2018. Extending social security to workers in the informal economy: Lessons from international experience [Ausweitung der sozialen Sicherheit auf Beschäftigte der informellen Wirtschaft: Lehren aus internationalen Erfahrungen]. Genf.

Durán-Valverde F., et al. 2019. Measuring financing gaps in social protection for achieving SDG target 1.3: Global estimates and strategies for developing countries [Messung der Finanzierungslücke des Sozialschutzes für das Erreichen des Ziels nachhaltiger Entwicklung 1.3: Globale Schätzungen und Strategien für Entwicklungsländer], Internationales Arbeitsamt, Abteilung für Sozialschutz (SOCPRO), Genf.

IAO. 2016. Social protection for domestic workers: Key policy trends and statistics [Sozialschutz für Hausangestellte: wichtige strategische Trends und Statistiken]. Internationales Arbeitsamt, Abteilung für Sozialschutz (SOCPRO), Genf.

IAO. 2017. World Social Protection Report 2017–19: Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals [Weltsozialschutzbericht 2017-2019: ein universeller Sozialschutz zum Erreichen der Ziele nachhaltiger Entwicklung], Internationales Arbeitsamt, Genf.

IAO. 2018. Women and men in the informal economy: A statistical picture [Frauen und Männer in der informellen Wirtschaft: ein statistischer Abriss], dritte Auflage, Genf.

IVSS. 2019. Länderprofile, Ausgabe Amerika 2019. Verfügbar auf: https://ww1.issa.int/country-profiles [aufgerufen am 30. Oktober 2020].

Vereinte Nationen, Generalversammlung. Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, 16. Dezember 1966, United Nations Treaty Series, Bd. 993, S. 3, verfügbar auf: https://www.refworld.org/docid/3ae6b36c0.html.

Vereinte Nationen, Generalversammlung. Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, 10. Dezember 1948, Resolution 217 A (III), verfügbar auf https://www.refworld.org/docid/3ae6b3712c.html.