La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) estima que, solo en 2020, se perdió el equivalente a 255 millones de empleos a tiempo completo (OIT, 2021), y el Banco Mundial predice que hasta 100 millones de personas se verán arrastradas a la extrema pobreza, al tener que vivir con menos de 1,90 dólares de los Estados Unidos (USD) al día (según la paridad de poder adquisitivo de 2011) (Banco Mundial, 2020).

Ante esta situación sin precedentes, los gobiernos han recurrido a diferentes medidas políticas para proteger a los grupos de población afectados por la crisis, centrándose en los trabajadores desprotegidos, por ejemplo, los trabajadores informales o los independientes, y en los de los sectores más golpeados, como la hostelería, el arte y la cultura, el comercio minorista o la construcción. Algunos países han extendido y adaptado la cobertura de los sistemas de seguridad social existentes, mientras que otros han adoptado medidas ad hoc, sobre todo en forma de transferencias monetarias de emergencia no contributivas (AISS, 2020a).

La protección de los trabajadores independientes, domésticos y agrícolas preocupa particularmente, ya que los regímenes de seguridad social contributivos no cubren a muchos de ellos (ibid.). El objetivo de introducir y ampliar varios programas de seguridad social contributivos y no contributivos ha sido también llegar a quienes trabajan en nuevas formas de empleo y en el sector informal. Estos últimos, también conocidos como el “vacío intermedio”, habrían estado completamente desprotegidos durante esta crisis.

Los programas para garantizar el acceso gratuito o asequible a las pruebas y al tratamiento de la COVID-19 en caso de infección se pusieron en marcha casi inmediatamente, principalmente por razones de emergencia sanitaria. En paralelo a los programas de mantenimiento del empleo, se han extendido las prestaciones por desempleo a los grupos hasta ahora no cubiertos (por ejemplo, los trabajadores independientes o los trabajadores del sector informal) e incluso se han introducido en países donde hasta ahora no existían (AISS, 2020b). Las prestaciones para hacer frente al problema del cuidado infantil debido al cierre de las escuelas, se han basado sobre todo en modificaciones a los regímenes de seguro de enfermedad y de desempleo parcial, así como en la adaptación de los programas existentes de prestaciones parentales y por cuidado de los hijos (AISS, 2021a). Otra preocupación importante y constante durante la crisis ha sido garantizar la protección social de las personas particularmente vulnerables, por ejemplo, los hogares con bajos ingresos, los trabajadores independientes, los trabajadores domésticos, los trabajadores migrantes y los trabajadores informales, que se han visto gravemente afectadas por la crisis (AISS, 2020c).

El presente artículo pretende proporcionar un panorama general de las estrategias de política que los diferentes países han aplicado para mantener los niveles de cobertura de seguridad social. Está basado en artículos anteriores publicados por la AISS sobre la ampliación de los programas de prestaciones monetarias de emergencia y la extensión de la cobertura a los artistas, los trabajadores domésticos y los trabajadores independientes, así como en el Monitor de noticias sobre el coronavirus de la AISS.

En la tabla 1 que figura a continuación se presenta una clasificación esquemática de las medidas adoptadas para garantizar la cobertura de seguridad social, que permite distinguir entre las medidas encaminadas a ampliar los programas existentes y las encaminadas a introducir programas de emergencia. Incluye una lista no exhaustiva de países que han aplicado esas medidas. Los ajustes para flexibilizar los criterios de elegibilidad y garantizar la adecuación de las prestaciones se han reevaluado continuamente.

Tabla 1. Estrategias en materia de seguridad social para extender o garantizar la cobertura

Medidas		Países que aplican las medidas
Extender la protección de los regímenes o programas existentes a grupos no cubiertos	Extender la protección a los trabajadores independientes, los artistas, los trabajadores domésticos y los trabajadores informales	Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Dominica, España, Francia, Guatemala, Namibia Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2020c; AISS, 2020b; AISS, 2020d; AISS, 2020e; AISS, 2020f.
	Mejorar la adecuación de las prestaciones: pagos más altos y pagos dobles	Albania, Argelia, Estados Unidos, Filipinas, Kenya, Malasia, México, Namibia, Singapur, Túnez, Uruguay, Viet Nam Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2020c; AISS, 2020g; AISS, 2021b.
Facilitar el acceso a las prestaciones en los programas existentes	Flexibilizar los requisitos de acceso a las prestaciones	Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suiza, Unión Europea Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2021b; AISS, 2020h; AISS, 2021a.
	Facilitar el acceso a pruebas y atención de salud gratuitas	China, República de Corea, Francia, Indonesia, Italia, Japón Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2021c; AISS, 2020i; AISS, 2020e; AISS, 2020d.
	Facilitar el acceso a prestaciones de apoyo a la familia mediante regímenes existentes (p. ej., por enfermedad y por desempleo parcial)	Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Francia, Italia, Japón, Letonia, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2021a; AISS, 2020e; AISS, 2020j.
Introducción de programas de emergencia y prestaciones complementarias temporales	Proporcionar prestaciones monetarias de emergencia	Anguila, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Dominica, Granada, Guatemala Para más detalles, véanse los siguientes artículos: AISS, 2020c; AISS, 2020f.

Ampliar la cobertura sanitaria

Una de las primeras medidas para responder a la crisis sanitaria ha sido ampliar el acceso a la atención de salud reasignando recursos presupuestarios a los hospitales. Varios países han realizado pruebas gratuitas y algunos han incluido el tratamiento de la COVID-19 en sus servicios de salud ordinarios (OIT, 2020). En algunos países, como medida de anticipación de la gran demanda y con el objetivo de cubrir a los grupos de población desatendidos, se ha aplicado temporalmente a algunos hospitales privados la reglamentación relativa a los hospitales públicos (ibid.).

La exposición al virus de quienes trabajan en primera línea planteó enseguida la cuestión de si la COVID-19 debería ser reconocida como una enfermedad profesional. El Instituto Nacional del Seguro de Accidentes del Trabajo (Instituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro – INAIL) de Italia ha sido una de las primeras instituciones en reconocer el virus como una enfermedad profesional, protegiendo así al personal sanitario esencial (AISS, 2020h).

Facilitar el acceso a las prestaciones familiares

Las prestaciones monetarias por enfermedad han sido adaptadas para ser ofrecidas por motivos no habituales, especialmente por motivos de prevención (por ejemplo, en caso de cuarentena) y por criterios económicos (en el caso de los empleados en regulación de empleo en países sin seguro de desempleo). Además, el acceso a estas prestaciones se ha ampliado a grupos que de otra forma no tendrían acceso a ellas y, en la mayoría de los casos, se han financiado con ingresos generales de los gobiernos (Razavi y otros, 2020).

Debido al subsiguiente cierre de las guarderías, los jardines de infancia y las escuelas, los progenitores han tenido que encargarse del cuidado de los hijos. Se han ofrecido prestaciones temporales por cuidado de hijos para compensar la pérdida de ingresos de las madres y padres que no han podido trabajar porque debían quedarse en casa. Algunos países, como Francia, han prestado servicios de guardería para los hijos de las personas que ejercen profesiones esenciales, en particular los profesionales sanitarios. Asimismo, las prestaciones por enfermedad y las prestaciones por desempleo parcial se han utilizado no solo para los progenitores que han tenido que cuidar de sus hijos en casa, sino también para las personas que necesitaban una asistencia constante para sus actividades cotidianas y no podían contar con su cuidador principal debido a las restricciones de confinamiento (AISS, 2021a). Esto último se ha logrado mediante el cambio temporal que han introducido las instituciones de seguridad social al permitir que los asegurados y empleados soliciten prestaciones y reducciones horarias con el fin de cuidar de otro miembro de la familia que lo necesite. Cabe destacar que se han proporcionado prestaciones monetarias temporales a familias con hijos que disponen de recursos inferiores a un determinado umbral, incluidas aquellas cuyos ingresos se han visto reducidos a causa de la crisis. En Alemania, por ejemplo, se ha concedido un subsidio único de 150 euros (EUR) por hijo a familias con ingresos medios y bajos, del cual se han beneficiado 18 millones de niños. Además, el salario de referencia para el examen del derecho a la prestación de asistencia social se ha modificado de manera que se ha tenido en cuenta solamente el salario del mes inmediatamente anterior a la solicitud, en lugar de los seis meses anteriores a la misma (ibid.).

Introducción de prestaciones de asistencia social para los grupos vulnerables o extensión de los programas existentes

Los programas de prestaciones monetarias de emergencia han desempeñado un papel fundamental al cubrir a grupos vulnerables, como personas y familias con bajos ingresos, entre ellas las personas de edad avanzada, los niños, los huérfanos y las personas con discapacidad. Por extensión, también se han beneficiado de estas medidas los hogares compuestos por trabajadores autónomos con bajos ingresos y los trabajadores pertenecientes a grupos difíciles de cubrir, como es el caso de los trabajadores domésticos, los trabajadores agrícolas y los pequeños empresarios. Por ejemplo, en Kenya se ha realizado una transferencia monetaria única a personas de edad avanzada, huérfanos y otros grupos vulnerables para ayudarlos a sobrellevar la pérdida de ingresos. Algunas de estas ayudas únicas también han incitado oficialmente a los beneficiarios a quedarse en casa durante el confinamiento, como en el caso del “bono de 380 soles” del Perú, en el marco de la campaña “Yo me quedo en casa”. Esta prestación monetaria ya se estaba pagando a las familias con bajos ingresos, pero ha sido ampliada a los trabajadores independientes con bajos ingresos.

En la Argentina, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) ha sido introducido en el contexto de la pandemia de COVID-19. Se trata de una prestación no contributiva para hogares compuestos por trabajadores ocasionales, desempleados, trabajadores domésticos y contribuyentes sujetos al régimen correspondiente a las categorías más bajas. Los tres pagos, de 10 000 pesos (ARS) cada uno (equivalente al 60 por ciento del salario mínimo del país), han sido la única forma de protección de los ingresos con la que han contado los trabajadores ocasionales y los desempleados sin derecho a prestación por desempleo. Además, el IFE ha sido sensible al caso de mujeres y niños, ya que ha dado prioridad a los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo y la Asignación por Embarazo para Protección Social.

La cobertura de los programas no contributivos existentes se ha extendido sobre la base de su infraestructura actual. El programa de transferencias monetarias brasileño Bolsa Familia, el más importante de América Latina, ha sido ampliado para cubrir a más de un millón de familias adicionales. En Malasia, el programa Bantuan Sara Hindu (BSH), que es también un programa de transferencias monetarias para familias pobres, ha introducido un pago extraordinario para los beneficiarios existentes y un pago único para 1,2 millones de hogares más.

Las prestaciones por desempleo

Las prestaciones por desempleo son una de las medidas más importantes para mitigar los efectos económicos y sociales de las crisis y los acontecimientos graves. Sin embargo, la mayoría de países carece de programas de seguridad social para cubrir el riesgo de desempleo y la cobertura efectiva es baja. Como medida de apoyo a una población desempleada que ha crecido rápidamente, en Anguila, Granada y Dominica las instituciones de seguridad social han puesto en marcha programas de prestaciones por desempleo de emergencia. En Anguila, esta medida no es del todo nueva, puesto que el Gobierno ya había creado una prestación temporal por desempleo en 2017 para responder a los efectos del huracán Irma. Dos prestaciones distintas se introdujeron y estuvieron en vigor durante tres meses: una, basada en las cotizaciones abonadas previamente a la Oficina de Seguridad Social de Anguila (SSB), y la otra, orientada a los trabajadores no registrados en la SSB (entre ellos los trabajadores atípicos) o que no habían cotizado lo suficiente. En Dominica, el programa de ayuda económica estaba destinado a familias con ingresos bajos con al menos un hijo de menos de 18 años, pero también se ha concedido a personas que han sido despedidas o que han perdido el empleo como consecuencia de la pandemia de COVID-19, incluidos los trabajadores independientes y los microempresarios.

Anticipando las dificultades que los trabajadores independientes tendrían que afrontar a causa de su baja cobertura en el marco del programa voluntario de ayuda por desempleo, en Dinamarca se ha dado a este grupo de trabajadores la oportunidad de afiliarse a una caja de seguro de desempleo sin tener que cumplir el requisito de haber sido miembros durante 12 meses antes de poder solicitar la prestación por desempleo. Otra flexibilización de los criterios de elegibilidad ha facilitado solicitar la prestación por desempleo durante un periodo de tiempo corto en caso de cierre temporal de la empresa afectada, en vez de requerirse para ello el cierre permanente, como en circunstancias normales.

Conclusión

Ante la constante incertidumbre sobre la duración de la crisis, los gobiernos y la comunidad internacional en general han reconocido la necesidad de fortalecer considerablemente los programas de seguridad social para proteger los ingresos y la salud de las personas. Al mismo tiempo, ha sido necesario adaptar estos programas para proporcionar una cobertura adecuada a los trabajadores en todas las formas de empleo, incluidos aquellos que ejercen nuevos tipos de empleo en la economía informal o como trabajadores independientes, y se han visto especialmente afectados por las repercusiones económicas de la pandemia de COVID-19.

Las lecciones aprendidas muestran que las medidas adoptadas en materia de seguridad social para extender la cobertura, en particular a los grupos mencionados, deben coordinarse con las políticas de empleo y salud, en particular las medidas de fomento del empleo, y la formalización y las políticas activas del mercado de trabajo. La formalización del empleo es un factor esencial para alcanzar una protección social para todos. Si bien los sistemas de seguro social contributivos son el principal instrumento para lograr dicho objetivo, los sistemas financiados con cargo a los impuestos (no contributivos) también desempeñan un papel importante, especialmente en tiempos de crisis, que golpean más fuertemente a los más vulnerables.

Se abre ahora una ventana de oportunidad en la que se pueden aprovechar las medidas aplicadas para consolidar los resultados en materia de cobertura y, sobre todo, para extender de manera sostenible la cobertura de seguridad social a los grupos difíciles de cubrir. Las capacidades institucionales que se han adquirido durante la crisis, mediante la digitalización, la coordinación interinstitucional, la actualización de los registros de beneficiarios y la creación de innovadores canales de prestación de servicios, entre otros, son factores clave que lo posibilitan. Sin embargo, es evidente que la eficacia de dichas capacidades dependerá de la adopción de decisiones políticas sensatas para garantizar una extensión progresiva, permanente e integral de la cobertura de seguridad social a trabajadores que de otra forma estarían desprotegidos.

Teniendo en cuenta la aspiración de lograr la protección social universal para 2030 y el enfoque de la seguridad social basado en los derechos, las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura y los recursos relacionados contienen principios administrativos y enfoques pragmáticos para ayudar a las instituciones de seguridad social en su importante objetivo de lograr una seguridad social para todos.