La experiencia analizada muestra una multiplicidad de nuevos programas y beneficios dirigidos a amplios sectores de la población en un esfuerzo sin precedentes. En ello, el rol de las instituciones de la seguridad social ha sido clave para administrar las medidas con eficacia y eficiencia. Asimismo, las instituciones que proveen servicios médicos cumplieron un rol fundamental en la implementación de las medidas sanitarias nacionales. Cabe destacar que las instituciones han logrado mantener la continuidad de los servicios a la población mientras reducían el contacto presencial con el público. El uso de canales digitales, los servicios de telemedicina, y la transición hacia un enfoque integrado humano y digital, no sólo han facilitado estos logros, sino que marcan una ruta para avanzar hacia una seguridad social más ágil y con servicios de mayor calidad.

La crisis de la COVID-19 también puso en evidencia la necesidad de evolucionar los sistemas de seguridad social para mejorar la protección de la población. Muchas de las medidas implementadas, tanto en las políticas sociales como en los aspectos operativos, podrían aportar para lograr esos objetivos.

Respuestas de políticas y programas sociales

La crisis de la COVID-19, iniciada en marzo de 2020 ha desestabilizado a las economías y a los sistemas de seguridad social de todo el mundo. La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) estima que, en 2020, se perdieron el equivalente a 255 millones de puestos de trabajo a tiempo completo (OIT, 2021).

En este contexto, los países han desarrollado, además de las políticas sanitarias para enfrentar la pandemia, un conjunto de medidas de emergencia destinadas a proteger a la población más afectada, así como a conservar puestos de trabajo mediante una serie de programas de mantenimiento del empleo. Por su parte, y ante la pérdida objetiva de empleos, las instituciones de seguridad social han introducido asistencias temporales de emergencia por desempleo, y han elevado los niveles y la duración de las prestaciones existentes. Complementariamente, algunos países han proporcionado ayudas a las empresas para promover la incorporación de trabajadores despedidos en los sectores más afectados (AISS, 2021a).

Apoyo al empleo y prestaciones por desempleo

Las prestaciones por desempleo constituyen una compensación ante la pérdida de ingresos como resultado del desempleo involuntario. La OIT calcula que únicamente el 38,6 por ciento de la mano de obra mundial tiene derecho a esta protección y que solo el 21,8 por ciento las recibe efectivamente (OIT, 2017), registrando así el nivel más bajo de cobertura entre los distintos regímenes de la seguridad social.

La AISS (2021) ha reportado un conjunto de medidas adoptadas en los países de las Américas desde la segunda mitad de 2020 entre las que, básicamente, se distinguen dos grupos: i) incremento del importe de las prestaciones por desempleo, reducción de los requisitos de elegibilidad y acceso a la cobertura sanitaria; y ii) prestaciones adicionales temporales complementarias por desempleo ya sea en forma de porcentaje de la prestación por desempleo existente o como importe fijo con el fin de proporcionar un apoyo rápido a los trabajadores y a sus familias. En algunos países que no contaban con esta rama de la seguridad social se generaron subsidios para personas desempleadas, entre las que se incluyó también a trabajadores independientes e informales, habitualmente excluidos de estas prestaciones, mediante transferencias en efectivo (AISS, 2020a).

Ilustran estos tipos de respuestas, la “Prestación de emergencia de importe fijo y extensión de la cobertura sanitaria” de Colombia; las “Prestaciones temporales por desempleo del programa de asistencia social” de Dominica, y los casos de El Salvador y Argentina (Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción) con transferencias monetarias para apoyar a los trabajadores independientes vulnerables y del sector informal, del mismo modoque para las familias de trabajadores autónomos vulnerables en Perú. A las experiencias señaladas, se agrega la “Prestación monetaria para las empresas del sector turismo que vuelvan a contratar a trabajadores despedidos temporalmente” del Uruguay (BPS, 2021) y el “BEST cash program” de Jamaica que representa un tercer grupo de medidas destinadas a apoyar a empresas de los sectores económicos más afectados. Por su parte, en la República Dominicana, a las empresas afectadas por el confinamiento y registradas en la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) se les ofreció un subsidio salarial del 70 por ciento de los salarios.

Apoyo a poblaciones vulnerables

La crisis llevó a los gobiernos a establecer nuevas prestaciones de seguridad social de emergencia para proteger grupos no cubiertos y a ampliar los programas existentes a las poblaciones vulnerables. Estas medidas han adoptado diferentes formas y pueden clasificarse de la siguiente manera (AISS, 2020b):

• Prestaciones temporales en efectivo. Prestaciones pagadas regularmente durante un plazo restringido. Las condiciones de elegibilidad varían, y se basan en los ingresos, la pérdida de empleo y la configuración del hogar.

• Pagos únicos de suma alzada. Mediante estos pagos especiales se ha buscado apoyar a los grupos vulnerables, aunque, en algunos casos, los pagos se hicieron a toda la población.

• Aumento de pagos de las prestaciones existentes. Algunas instituciones de seguridad social aumentaron temporalmente prestaciones que ya otorgaban.

• Pago anticipado de prestaciones. Además de responder a las necesidades de ingresos relacionadas con la crisis de la COVID-19, también se ha buscado reducir los riesgos para la salud por hacinamientos en centros de pago.

• Flexibilización temporal de las condiciones de elegibilidad. Para aumentar el número de hogares elegibles, varios países redujeron los requisitos administrativos para acceder a las prestaciones.

• Ampliación de la cobertura de los beneficios existentes. Algunos países han extendido los beneficios existentes a grupos de población hasta ahora no cubiertos, como los trabajadores en la economía informal.

Un número sin precedentes de medidas amplió el alcance y aumentó los beneficios de los programas de asistencia social existentes; en particular, de programas de seguridad de ingresos de emergencia (AISS, 2020c).

Las siguientes experiencias permiten ilustrar lo anterior. En Anguila se introdujeron dos programas de prestaciones financiados por el Gobierno. Uno fue administrado por la Junta de Seguridad Social de Anguila (SSB) y se basó en los registros de cotización de la persona y otro pagaba directamente el beneficio a aquellos que no estaban cubiertos por el SSB o no tenían contribuciones suficientes. Con ello miles de trabajadores fueron elegibles para una transferencia de efectivo por hasta tres meses, incluidos los trabajadores por cuenta propia y aquellos con un empleo atípico. En menos de un mes, la SSB puso en marcha una plataforma basada en la web para recibir solicitudes en línea y realizar 

pagos de beneficios a través de los bancos y, además, se lanzó una campaña de concientización para informar a la población sobre los beneficios.

En Argentina se implementó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), un programa no contributivo dirigido a hogares de trabajadores ocasionales, desempleados, trabajadores domésticos y aquellos que estaban en las categorías más bajas de pequeños contribuyentes. Se trata de un programa que exhibe muchas características destacables, como la estrecha coordinación entre entidades públicas; y la compatibilidad con otras prestaciones no contributivas. Asimismo, genera un punto de entrada de los beneficiarios a la seguridad social, favoreciendo su inclusión en políticas futuras.

En Granada, dada la ausencia de protección por desempleo, la Junta Nacional de Seguros (NIB) implementó un beneficio de asistencia temporal por desempleo (UAB). Se capacitó al personal sobre el uso de un nuevo software y el servicio de transferencia electrónica de fondos se amplió para permitir el pago directo a la cuenta bancaria del beneficiario, lo que fue complementado con una campaña de comunicaciones para informar sobre el nuevo beneficio.

En Canadá, por su parte, el Ministerio de Empleo y Desarrollo Social de Canadá (Employment and Social Development Canada – ESDC) introdujo un pago único libre de impuestos por valor de 300 dólares canadienses (CAD) destinado a las personas mayores con derecho a la pensión del régimen de seguro de vejez (Old Age Security – OAS). También otorgó una prestación económica durante cuatro semanas, llamado Prestación Canadiense de Respuesta de Emergencia (CERB en inglés), a los trabajadores canadienses por cuenta propia y ajena, que han tenido que dejar de trabajar debido al COVID-19.

Otras experiencias identificadas por la AISS (2020) muestran el caso del Brasil para quienes aún no figuraban en el registro único nacional de protección social, la posibilidad de adherirse a través de un sitio web o una aplicación móvil para acceder a una prestación de emergencia de tres meses de duración para los trabajadores desempleados y los microempresarios tanto en la economía formal como en la informal. Varios países, han adelantado el pago, otorgado un bono o aumentado de las prestaciones de vejez y discapacidad.

Costa Rica incorporó un nuevo beneficio de emergencia (Bono Proteger) por hasta tres meses para los empleados y trabajadores independientes (tanto formales como informales) que hayan perdido sus empleos y medios de vida, y otro para aquellos que estuvieran trabajando horas reducidas. La divulgación se realizó a través de una aplicación telefónica utilizada por el 90 por ciento de los trabajadores elegibles.

En Ecuador, se estableció un “beneficio de contingencia” especial de COVID-19, dirigido a los trabajadores contagiados, o afectados de otra manera de la economía informal, que fue distribuido a través de los programas de asistencia social ya existentes.

En los Estados Unidos, se aprobó el Plan de Rescate Estadounidense (American Rescue Plan); que incluye una ronda de pagos de estímulo para millones de estadounidenses y, además, extiende ciertos beneficios y alivios tributarios de los beneficios por desempleo, el un crédito tributario por hijos (Child Tax Credit) y un crédito tributario por ingreso del trabajo (Earned Income Tax Credit).

Flexibilidades y exenciones temporales de cotizaciones

Como parte de las medidas de emergencia para apoyar a las empresas en el contexto de la dramática disminución de la actividad económica, muchos gobiernos e instituciones de seguridad social redujeron o suspendieron temporalmente las obligaciones de pagos a la seguridad social (AISS, 2020d). Se buscó apoyar a las empresas para resistir la crisis y, por esta vía, contribuir a proteger los niveles de empleo. En Brasil se eximió del pago de las contribuciones al Fondo de Garantía por Tiempo de Servicios y en Argentina, los empleadores cuyos ingresos disminuyeron severamente en el contexto del coronavirus, especialmente en los sectores de turismo, transporte y hoteles, entre otros, pudieron solicitar una exención a las contribuciones a la seguridad social.

Si bien varias de estas medidas ya se habían implementado en crisis previas, en esta oportunidad se les dio una orientación específica y se trabajó en forma holística para complementarlas con otras medidas impulsadas por los gobiernos.

Calificación de la infección por COVID‐19 como enfermedad profesional

La enfermedad por COVID-19 ha sido considerada como una enfermedad profesional en un amplio grupo de países de las Américas. Tal es el caso por ejemplo de la Argentina, de Brasil y de Canadá. Similares disposiciones fueron adoptadas también por Chile, en Costa Rica y en República Dominicana. En México también se la consideró enfermedad profesional para todos aquellos empleados que hayan mostrado síntomas de infección por coronavirus o haber recibido un diagnóstico confirmado (Ley del Seguro Social, 2021). En Panamá, sin embargo, para considerarla enfermedad profesional se exige que el médico debe concluir cómo se adquirió el virus y no aplica si es un trabajador que se desempeña desde la casa, y en Colombia y Perú es reconocida como enfermedad para los trabajadores de la salud. En Uruguay, la asistencia médica y su costo en caso de contagio, en todos los casos, está a cargo del proveedor integral de salud al que esté afiliado el trabajador afectado. En Paraguay para garantizar el retorno seguro y saludable al trabajo se elaboraron Protocolos de Seguridad y Salud Laboral sectoriales que establecen lineamientos para su adaptación en las empresas sobre las bases del diálogo social.

Medidas operativas: Continuidad de servicios e implementación de programas

Las restricciones a las interacciones personales resultantes de la crisis de COVID-19 interrumpieron o redujeron drásticamente los servicios brindados al público en los locales de las instituciones de seguridad social. Por lo tanto, las instituciones debieron adaptar rápidamente sus modalidades de prestación de servicios para mantener la continuidad de los mismos, así como para responder a una mayor demanda de prestaciones. Dichas medidas operativas pueden clasificarse en las siguientes categorías (AISS, 2020e):

• mayor uso de canales digitales, incluidos los servicios electrónicos, móviles y de datos compartidos;
• enfoques pragmáticos para llegar a todos los grupos de población, en particular a través de centros de llamadas telefónicas para proporcionar servicios al público que no pueden utilizar los canales digitales, así como servicios a domicilio en casos de necesidad;
• flexibilidad y adaptación de requisitos de presencia física y documentación en papel para realizar solicitudes y operaciones;
• reasignación del personal a nuevas funciones y adaptación de procesos para tratar volúmenes de operaciones sin precedentes.

Servicios al público

Los canales digitales están desempeñando un papel crucial para mantener los servicios al cliente durante el período de restricciones de COVID-19, y su uso ha aumentado significativamente. Así, las instituciones han aprovechado portales de servicios digitales ya existentes, y algunas los han complementado con plataformas de atención virtual en el contexto de la pandemia, tal como lo hizo Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) de Argentina.

Si bien los canales digitales son cada vez más populares entre la población, algunos grupos de beneficiarios tienen dificultades para utilizarlos. Por ello las instituciones han reforzado los canales telefónicos a través de sus centros de llamadas mediante la reasignación de personal, apoyándolos con sistemas de información integrados y, en algunos casos, permitiéndoles realizar operaciones en nombre de los beneficiarios. También implementaron servicios a domicilio, por ejemplo para entregar medicamentos, por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), y de pago a domicilio, como lo desarrolló la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

En particular, las ventanillas únicas han desempeñado un papel vital en la prestación a distancia de servicios de alta calidad (AISS, 2021b). Este tipo de canales digitales permitió mantener los servicios al público a varias instituciones de la región, en particular a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de Argentina (AFIP, 2017), el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS), DATAPREV de Brasil (DATAPREV, 2020; INSS, 2020), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (IMSS, 2020), y el Banco de Previsión Social de Uruguay (AISS, 2021b). En Perú, el Seguro Social de Salud (EsSalud) desarrolló VIVA, una ventanilla única para sus asegurados (EsSalud, 2020). Se trata de una iniciativa surgida en el contexto de la crisis sanitaria del COVID-19 y que proporcionó una modalidad de acceso a los servicios de salud en un escenario de confinamiento.

Otra disciplina a destacar en el contexto de canales digitales de servicios al público, es la telemedicina, que consiste en el uso de la tecnología de la información y la comunicación (TIC) para proporcionar servicios médicos remotos. Su rol durante la pandemia de COVID-19 ha sido significativo, ya que ha permitido mantener el vínculo entre los profesionales de la salud y sus pacientes minimizando el contacto físico y, por esta vía, mantener servicios claves durante la pandemia (PAHO Y IADB, 2020). Es el caso de la Asociación Mutual de Protección Familiar (AMPF) de Argentina, del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), del Seguro Social (EsSalud) de Perú, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) de México, y del Círculo Católico Mutualista y el Banco de Previsión Social (BPS) de Uruguay (AISS, 2021c).

Digitalización de los servicios

En los últimos años, junto con la aplicación creciente de nuevas tecnologías de la información y comunicación, las instituciones de seguridad social han ido combinando habilidades humanas y capacidades tecnológicas. Tales esfuerzos han contribuido a generar respuestas efectivas ante la COVID-19 en las Américas (AISS, 2020f). Los siguientes tipos de iniciativas han sido especialmente importantes para hacer frente a la pandemia:

• La capacidad de desarrollar soluciones digitales flexibles en tiempos de crisis. Para distribuir asistencia de emergencia COVID-19, algunos gobiernos recurrieron a las capacidades de las instituciones de seguridad social para llegar a la población. Como ha sido señalado previamente, las experiencias de Anguila, Bahamas y Granada ilustran las ventajas de estas modalidades, a las que se agregan las implementadas por el IGSS y el Instituto de Previsión Social del Paraguay (IPS).

• Uso de tecnologías analíticas. El uso de estas tecnologías ha permitido a las instituciones mejorar la evaluación del impacto de la pandemia, así como los procesos de toma de decisiones. La CCSS aplicó técnicas analíticas para el monitoreo del comportamiento de la enfermedad COVID-19 en la población y las atenciones que se realizan en sus establecimientos de salud. El IMSS de México desarrolló sistemas similares, así como EsSalud de Perú, que además creo una unidad de inteligencia y análisis de datos (AISS, 2021e).

• Agilizar los mecanismos de control y prestación de servicios. La implementación de mecanismos de control más ágiles permitió otorgar prestaciones más eficientemente. Caben señalar las experiencias del IPS de Paraguay y del IGSS de Guatemala, que sustituyó el requisito de prueba física de vida por sistemas biométricos de prueba de vida y mecanismos de videoconferencia.

Conclusiones

Después de casi dos años desde el estallido de la pandemia de COVID-19, los esfuerzos para resolver las necesidades de protección social existentes y nuevas, originadas en las extensas interrupciones del mercado laboral, continúan siendo prioritarias en las agendas de los gobiernos, que apuntan a reducir el impacto de la crisis y proteger los medios de vida de las personas.

Los gobiernos han recurrido a diferentes políticas para proteger a los sectores de población afectados, centrándose especialmente en los grupos más vulnerables. Algunos países ampliaron y adaptaron regímenes de seguridad social existentes, mientras que otros adoptaron medidas ad hoc principalmente en forma de transferencias de efectivo de emergencia no contributivas. También, se adoptaron medidas de apoyo a las empresas, por la vía de reducciones de las tasas de aportes a la seguridad social, exención de temporal de dichas obligaciones o bien de la ampliación de los plazos de pago.

En este sentido, las instituciones de seguridad social tuvieron que adaptar rápidamente sus modalidades de prestación de servicios para garantizar su continuidad con un mínimo de interacciones personales. Para asegurar su eficacia en esta tarea, han sido determinantes el uso de canales digitales, la telemedicina y de enfoques pragmáticos para responder a todos los grupos de la población, la flexibilización de los requisitos para proporcionar beneficios, así como la reasignación del personal y la adaptación de procesos para procesar una cantidad de operaciones sin precedentes. Asimismo, las instituciones han cumplido un rol clave en la implementación de las medidas sanitarias a nivel nacional.

La revisión de tales experiencias ha puesto en evidencia la importancia de la capacidad institucional, incluyendo el personal calificado, tecnologías, infraestructura y gobernanza, para asegurar la eficacia, alcance y oportunidad en la implementación de medidas sociales. También ha puesto de manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad de las instituciones de seguridad social.

Finalmente, mirando al futuro, las instituciones y gobiernos analizan cómo capitalizar de las experiencias y desarrollos que tuvieron que realizar debido a la pandemia para mejorar los sistemas y servicios de seguridad social, y así la protección social de la población

Bibliografía

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