Análisis

Dar mayor visibilidad al acceso de la gente de mar a la seguridad social

Análisis

Dar mayor visibilidad al acceso de la gente de mar a la seguridad social

En un nuevo artículo publicado por la International Social Security Review se realiza un análisis apasionante de los problemas relacionados con la aplicación de la protección de la seguridad social para la gente de mar. Ahora que las economías nacionales dependen cada vez más de las cadenas de suministro mundiales y de una mano de obra internacional, el presente artículo centra la atención en el cumplimiento efectivo de la protección social universal.

Buena parte de la historia de la humanidad está protagonizada por la historia de las culturas marinas, y la historia del comercio es producto del trabajo duro y a menudo peligroso de la gente de mar y de otros profesionales del sector marítimo. En la etapa actual de la globalización vemos una continuidad en este sentido. En 2020, las cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sugieren que el comercio marítimo representa aproximadamente el 90 por ciento del comercio mundial. Cabe señalar que esto es posible en gran medida gracias al trabajo de una mano de obra relativamente pequeña en número, de poco más de 1,5 millones de marinos.

Según el informe de la OIT sobre Perspectivas Sociales y del Empleo en el Mundo de 2020, hay 3 300 millones de empleados en todo el mundo. En términos absolutos, la gente de mar representa una pequeñísima proporción de la mano de obra empleada a nivel mundial. Debido al tamaño relativamente pequeño de la mano de obra de la gente de mar, así como a la relativa falta de visibilidad de este grupo de trabajadores, se habla menos de los derechos laborales y sociales de este grupo, que de los de otros grupos de trabajadores vulnerables, en particular aquellos considerados más expuestos a riesgos en el trabajo y cuyos medios de subsistencia están menos garantizados.

Un caso concreto es la importancia que la OIT y otros organismos y organizaciones no gubernamentales conceden actualmente a los derechos de los 2 000 millones de trabajadores (incluidos más de 720 millones de trabajadores ocasionales o asalariados o a sueldo) que tienen una relación de trabajo informal. Según las cifras de la OIT, los trabajadores del sector informal representan el 61 por ciento de la mano de obra de todo el mundo.

La prioridad concedida en materia de políticas a los trabajadores con una relación de empleo informal es claramente apropiada y necesaria. No obstante, el objetivo del presente artículo es centrarse en los problemas que plantea el acceso a la totalidad de los derechos en materia de protección de la seguridad social para un sector específico de la mano de obra mundial: la gente de mar empleada.

Los problemas a los que se enfrenta la gente de mar a la hora de acceder a la seguridad social merecen reflexión.

La gente de mar, como otros trabajadores y empleados, tiene el derecho fundamental a gozar de unas condiciones de trabajo decentes. En el Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006, en su versión enmendada, de la Organización Internacional del Trabajo (MLC, 2006) se afirma que (artículo IV):

  • Toda la gente de mar tiene derecho a un lugar de trabajo seguro y protegido en el que se cumplan las normas de seguridad.
  • Toda la gente de mar tiene derecho a condiciones de empleo justas.
  • Toda la gente de mar tiene derecho a condiciones decentes de trabajo y de vida a bordo.
  • Toda la gente de mar tiene derecho a la protección de la salud, a la atención médica, a medidas de bienestar y a otras formas de protección social.

En principio, tal como se establece en el marco de coordinación amplio de los instrumentos jurídicos internacionales, así como en los acuerdos nacionales regionales y bilaterales de seguridad social, la gente de mar tiene acceso a la seguridad social. En la práctica, los marinos pueden encontrarse con obstáculos a la hora de acceder a esta protección.

Extensión de la cobertura y acceso a la protección social

Ampliar el acceso universal a al menos la protección básica de la seguridad social es una cuestión de derechos humanos fundamentales. Como objetivo declarado de la comunidad internacional, esta cuestión está reflejada en los Convenios y las Recomendaciones de la OIT sobre seguridad social y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para 2030. Teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, el objetivo es garantizar una cobertura sostenible y adecuada, adaptada a las necesidades de los distintos grupos de población. Sin embargo, lograr la cobertura universal, como medida necesaria para desarrollar sistemas integrales de seguridad social, es una labor en curso.

Según el Departamento de Protección Social de la OIT (Razavi y otros, 2020), en muchos países las desigualdades en los ingresos han aumentado y las vulnerabilidades se han agravado debido a las repercusiones socioeconómicas de la pandemia de COVID-19.

Estos acontecimientos han acelerado el crecimiento de los mercados de trabajo duales. Si bien algunos trabajadores mantienen contratos de empleo estables y permanentes, y pueden beneficiarse de todos los derechos laborales y sociales, otros han tenido que ser más flexibles en cuanto a las condiciones de trabajo, aceptar contratos de corta duración, considerar la posibilidad de trabajar por cuenta propia u otras formas atípicas de empleo, así como la informalidad, han tenido trayectorias profesionales fragmentadas y un acceso incompleto a la protección de la seguridad social. A nivel mundial, según el Informe Mundial sobre Salarios 2020-2021 de la OIT, los nuevos efectos de la pandemia de COVID-19 ejercerán una presión a la baja sobre los salarios.

Además de los efectos adversos de la pandemia de COVID-19 en el mercado de trabajo y el empleo, los objetivos generales de extender y mejorar los niveles de cobertura de la protección de la seguridad social se han estancado, y en algunos casos, los avances se han revertido.[1]

En este contexto mundial extraordinario, apenas se informa sobre las dificultades de la gente de mar. Se ha aplaudido el compromiso de muchos trabajadores esenciales, pero la gente de mar pocas veces ha tenido el mismo reconocimiento, a pesar de la función esencial que desempeñan en el mantenimiento de las cadenas de suministro, en particular en el caso del suministro de productos médicos, alimentos y combustible. Entre las respuestas significativas a este problema cabe mencionar la aprobación por el Consejo de Administración de la OIT de una resolución que afirma la necesidad de adoptar medidas urgentes para satisfacer las necesidades de los marinos, quienes en algunos casos han trabajado durante periodos excesivamente largos en el mar debido a la pandemia de COVID-19.

Según la Organización Marítima Internacional, las restricciones a los viajes introducidas en 2020 para paliar los efectos de la pandemia de COVID-19, han dejado a cientos de miles de marinos atrapados a bordo de buques, prolongando el tiempo que pasan en el mar y separados de sus familias, o sin poder subir a bordo para trabajar. El hecho de que la mano de obra del sector marítimo sea cada vez más internacional y de que los contratos de trabajo de corta duración sean cada vez más la norma, ha agravado la vulnerabilidad de la gente de mar frente a los riesgos sociales y económicos durante este periodo de crisis.

Necesidades de la gente de mar en materia de protección social

Como grupo de trabajadores, la gente de mar enfrenta una serie de problemas comunes a otros grupos de trabajadores, como el creciente recurso a los contratos de empleo de corta duración. Su situación también es similar a la de otros trabajadores transfronterizos. Los trabajadores que cruzan fronteras nacionales pueden no tener acceso a ningún régimen de seguridad social nacional, o tener únicamente un acceso limitado en comparación con otros trabajadores nacionales o residentes en el país.

Los acuerdos bilaterales de seguridad social, y en menor medida los acuerdos multilaterales, constituyen importantes medidas para mejorar el acceso de estos trabajadores a la seguridad social. En la práctica, sin embargo, los acuerdos bilaterales, que son los instrumentos más frecuentes, no son uniformes y presentan divergencias en cuanto a la cobertura que proporcionan a los trabajadores.

Además, a la hora acceder a todos los derechos a la seguridad social, la gente de mar también se encuentra con problemas específicos debido a la naturaleza de sus actividades profesionales marítimas. Estos problemas pueden surgir al determinar:

  • la jurisdicción nacional en la que está domiciliado el empleador;
  • la jurisdicción del lugar de residencia de la gente de mar;
  • la jurisdicción para recaudar el impuesto sobre la renta de los empleados; y
  • la jurisdicción para el pago de las cotizaciones a la seguridad social de los empleados, así como para la designación de la institución de seguridad social encargada de pagar las prestaciones a las que puede tener derecho la gente de mar.

Problemas relacionados con la aplicación de la protección de la seguridad social para la gente de mar
Estas cuestiones tan importantes evidencian que debe prestarse más atención a los problemas relacionados con el acceso a una protección social accesible para la gente de mar. También ayudan a explicar por qué, en muchas ocasiones, los sistemas de seguro privado siguen siendo la norma en el sector marítimo.

La International Social Security Review (Vol. 73, núm. 4) ha publicado un artículo de acceso abierto escrito por Laura Carballo Piñeiro titulado “Problemas relacionados con la aplicación de la protección de la seguridad social para la gente de mar: el caso de la Unión Europea”, en el que llama la atención sobre estos problemas.

Si bien el artículo se centra concretamente en el caso de la Unión Europea y sus Estados Miembros, la autora formula una serie de observaciones generales pertinentes a nivel mundial.

Entre otras cosas, la autora señala que el pleno acceso a las prestaciones de seguridad social es una tarea a menudo complicada, cuando no imposible, para mucha gente de mar. Como explica Carballo Piñeiro, “el problema para la gente de mar y otros profesionales del sector marítimo es que reciben servicios a bordo de un buque que navega por distintas jurisdicciones y en alta mar, por lo que no desempeñan sus actividades en un territorio”.

Para solucionar el problema que plantea trabajar en múltiples jurisdicciones nacionales, la respuesta jurídica ha consistido habitualmente en aplicar la legislación del “Estado del pabellón” a todas las cuestiones surgidas a bordo del buque. En el artículo 94 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) se pide específicamente a los Estados que ejerzan “su jurisdicción de conformidad con su derecho interno sobre todo buque que enarbole su pabellón y sobre el capitán, oficiales y tripulación, respecto de las cuestiones administrativas, técnicas y sociales relativas al buque”.

Sin embargo, en la práctica, esta manera de proceder ha provocado conflictos jurídicos entre la gente de mar, los armadores, los empleadores y las autoridades nacionales relacionados con el cumplimiento de las responsabilidades y el reconocimiento de la obligación de otorgar los derechos. De ahí que el Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006 de la OIT, conocido también como la “carta de derechos de la gente de mar”, haya abandonado el principio del Estado del pabellón en favor del principio de residencia. En otras palabras, se convierte a los países que suministran mano de obra en el elemento determinante del derecho del marino a la seguridad social.

Del principio del Estado del pabellón al principio de residencia

El principio de residencia presenta ventajas, como más eficacia y eficiencia administrativas y una mejor coordinación entre las instituciones encargadas de las cotizaciones de seguridad social y del impuesto sobre la renta de las personas físicas en situaciones transfronterizas. En concreto, en el caso de la gente de mar que h trabajado en más de un país, las cotizaciones a la seguridad social se tendrán que pagar a un único sistema en cualquier momento.

En cambio, los Estados implicados están obligados a coordinarse y garantizar los principios de totalización y la conservación de los derechos adquiridos o en curso de adquisición. Están también obligados a garantizar el pago (portabilidad) de las prestaciones a los beneficiarios que residan en el extranjero. Se trata de principios comunes a la protección de los derechos sociales de los trabajadores transfronterizos en general.

Una protección de la seguridad social adecuada para la gente de mar

Es evidente que el objetivo es facilitar el acceso a una protección de la seguridad social adecuada para la gente de mar. No obstante, si bien el MLC, 2006 constituye un instrumento jurídico internacional que contribuye al cumplimiento de este objetivo, sigue habiendo una serie de problemas de índole práctica.
Aunque el MLC, 2006 entró en vigor en 2013, muchos países todavía no han empezado a aplicar sus disposiciones. Otro problema es el de la falta de coordinación entre los sistemas de recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de suministro de la seguridad social en muchos países. Al desempeñar a menudo un trabajo transfronterizo, y a falta de acuerdos bilaterales claros sobre el pago del impuesto sobre la renta y las cotizaciones a la seguridad social, la gente de mar puede verse sometida a una doble imposición (o a ninguna imposición).

Además de la lenta aplicación del MLC, 2006, y de la problemática cooperación transfronteriza entre distintas autoridades de seguridad social, la cooperación entre diferentes autoridades fiscales y de seguridad social nacionales puede ser incluso más complicada, cuando no inexistente. Como consecuencia, la gente de mar puede seguir viéndose privada de la plena imposición y del pleno disfrute de los derechos sociales.

Para concluir, Carballo Piñeiro considera que debe elogiarse el MLC, 2006, en su versión enmendada, ya que ha formalizado el abandono del principio del Estado del pabellón en favor del principio de residencia. Si bien persisten los obstáculos prácticos y jurídicos para una mejor coordinación, el Convenio “actúa para recordarnos que la gente de mar tiene el mismo derecho humano a la seguridad social que el resto de los trabajadores, y sienta las bases sobre las que se cumplirá dicho derecho”.

Lecturas principales

Carballo Piñeiro, L. 2020. “Implementation challenges for seafarers’ social security protection: The case of the European Union” (Problemas relacionados con la aplicación de la protección de la seguridad social para la gente de mar: el caso de la Unión Europea), in International Social Security Review, Vol. 73, No. 4.

Razavi, S. et al. 2020. “Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion: Social protection responses to COVID‐19” (Revitalización del contrato social y fortalecimiento de la cohesión social: Medidas de protección social para hacer frente a la COVID‐19), in International Social Security Review, Vol. 73, No. 3.

Datos de contacto para la International Social Security Review: El editor, en la dirección de correo electrónico mckinnon@ilo.org.

Nota

  1. Se han adoptado muchas medidas de políticas para hacer frente a los efectos socioeconómicos de la COVID-19, entre ellas las dirigidas a paliar las consecuencias sufridas por los mercados de trabajo nacionales y la economía, pero también las que pretenden preparar a las economías nacionales para una reanudación de la actividad una vez controlada la pandemia. El monitor en línea de Respuestas de la Seguridad Social a la COVID-19 de la Asociación Internacional de la Seguridad Social se ha convertido en una plataforma de recopilación e intercambio de buenas prácticas en este sentido..