Analyse

Mettre l’accès des gens de mer à la sécurité sociale sur les devants de la scène

Analyse

Mettre l’accès des gens de mer à la sécurité sociale sur les devants de la scène

Un nouvel article de l’International Social Security Review offre une analyse passionnante des défis liés à la protection sociale des gens de mer. À l’heure où les économies nationales dépendent de plus en plus des chaînes d’approvisionnement mondiales et d’une main-d’œuvre internationale, cet article met en évidence un obstacle propre au secteur, qui vient entraver la concrétisation réelle d’une protection sociale universelle.

L’histoire de l’humanité repose principalement sur l’histoire de la pêche et du commerce des produits issus du dur labeur – de surcroît souvent dangereux – des gens de mer et des autres professionnels de la mer. Ce que l’on observe dans l’actuelle phase de mondialisation s’inscrit dans cette continuité. En 2020, il ressort des chiffres de l’Organisation internationale du Travail (OIT) que le commerce maritime représente environ 90 pour cent du commerce mondial. Il convient de noter que cela est rendu possible en grande partie grâce au travail d’une main-d’œuvre relativement limitée d’à peine plus de 1,5 million de gens de mer.

D’après le rapport Emploi et questions sociales dans le monde 2020 du Bureau international du Travail (BIT), on compte 3,3 milliards de travailleurs dans le monde. En termes absolus, les gens de mer représentent par conséquent une infime proportion de la population active mondiale. Le nombre assez peu élevé de gens de mer, à l’instar du manque relatif de visibilité de ce groupe de travailleurs, implique que les droits au travail et à la sécurité sociale des gens de mer font souvent moins l’objet de discussions que ceux des autres groupes de travailleurs vulnérables, en particulier ceux que l’on estime davantage exposés à des risques sur leur lieu de travail et dont les revenus sont moins sûrs.

Le fait que l’OIT et d’autres agences et organisations non gouvernementales confèrent à l’heure actuelle une grande importance aux droits des 2 milliards de travailleurs de l’économie informelle, y compris les plus de 720 millions de travailleurs occasionnels ou salariés, vient étayer ce propos. D’après les chiffres de l’OIT, les travailleurs de l’économie informelle constituent 61 pour cent de la main-d’œuvre mondiale.

Si la priorité politique accordée aux travailleurs de l’économie informelle est bien entendu pertinente et nécessaire, cet article a pour but de se consacrer aux défis auxquels est confronté un secteur bien précis de la main-d’œuvre mondiale – les gens de mer salariés – pour accéder à des droits complets à la protection sociale.

Les obstacles qui entravent l’accès des gens de mer à la sécurité sociale méritent d’être abordés.
Tout comme les autres travailleurs et salariés, les gens de mer jouissent du droit fondamental à des conditions de travail décentes. La convention du travail maritime de l’OIT, 2006, telle qu’amendée (MLC, 2006), prévoit (article IV) que:

  • Tous les gens de mer ont droit à un lieu de travail sûr et sans danger où les normes de sécurité sont respectées.
  • Tous les gens de mer ont droit à des conditions d’emploi équitables.
  • Tous les gens de mer ont droit à des conditions de travail et de vie décentes à bord des navires.
  • Tous les gens de mer ont droit à la protection de la santé, aux soins médicaux, à des mesures de bien-être et aux autres formes de protection sociale.

En principe, le vaste cadre de coordination en matière d’instruments juridiques internationaux ainsi que les accords régionaux et les accords nationaux bilatéraux de sécurité sociale précisent que les gens de mer ont accès à la sécurité sociale. Toutefois, dans la pratique, les gens de mer peuvent rencontrer des obstacles lorsqu’ils souhaitent accéder à cette protection.

Extension de la couverture et accès à la protection sociale

Étendre l’accès universel à au moins une protection sociale élémentaire est une question de droits humains fondamentaux. Cette ambition affichée par la communauté internationale se retrouve dans les conventions et recommandations de l’OIT concernant la sécurité sociale et dans les objectifs de développement durable pour 2030 des Nations Unies. En tenant compte des réalités de chaque nation, l’objectif est de garantir une couverture durable et appropriée, qui soit adaptée aux besoins des différents groupes de population. Néanmoins, cette couverture universelle, qui constitue une étape nécessaire pour bâtir des systèmes complets de sécurité sociale, n’a pas encore été concrétisée.

Le Département de la protection sociale du BIT (Razavi et al., 2020) est parvenu à la conclusion que, dans de nombreux pays, les inégalités salariales se sont creusées et les vulnérabilités aggravées en raison des retombées socio-économiques de la pandémie de COVID-19.

Ces phénomènes sont venus amplifier la croissance des marchés du travail dualistes déjà existante. Si certains travailleurs ont pu conserver des contrats de travail stables et permanents et bénéficier de droits complets au travail et à la sécurité sociale, d’autres ont dû faire preuve d’une plus grande flexibilité quant à leurs conditions de travail, accepter des contrats à plus court terme, se tourner davantage vers le travail indépendant, les formes atypiques de travail ou le travail informel, ont connu un parcours professionnel fragmenté et n’ont pas pu profiter de la protection sociale dans sa plénitude. À l’échelle mondiale, le Rapport sur les salaires dans le monde 2020-21 du BIT affirme que l’un des nouveaux impacts de la pandémie de COVID-19 est de faire subir aux salaires une pression vers le bas.

Outre ce marché du travail défavorable et les impacts sur l’emploi de la pandémie de COVID-19, les importants efforts déployés afin d’étendre et de renforcer les niveaux de couverture de la protection sociale ont stagné et, dans certains cas, la tendance s’est même inversée.[1]

Dans ce contexte mondial extraordinaire, la situation difficile des gens de mer a été relativement peu abordée. Si l’engagement de nombreux «travailleurs essentiels» a été salué, les gens de mer n’ont connu que rarement une telle reconnaissance malgré leur rôle crucial dans le maintien des chaînes d’approvisionnement mondiales, notamment en ce qui concerne le matériel médical, l’alimentation et le carburant. L’adoption par le Conseil d’administration de l’OIT d’une résolution reconnaissant qu’il est urgent d’agir pour répondre aux besoins des gens de mer – certains ayant travaillé durant des périodes très longues en mer à cause de la pandémie de COVID-19 – a été une importante réponse à cette problématique.

L’Organisation maritime internationale révèle que, en raison des restrictions de déplacements adoptées en 2020 pour enrayer la pandémie de COVID-19, des centaines de milliers de gens de mer se sont retrouvés soit coincés sur des bâteaux – ce qui a prolongé leur temps en mer et les a séparés plus longuement de leur famille –, soit dans l’incapacité de rejoindre des navires pour travailler. Dans la mesure où la main-d’œuvre maritime devient de plus en plus internationale et où un nombre plus important de contrats de travail sont conclus à court terme, les gens de mer sont davantage vulnérables aux risques sociaux et économiques durant cette crise.

Besoins des gens de mer en matière de protection sociale

En tant que groupe de travailleurs, les gens de mer sont confrontés à de nombreux défis communs à d’autres groupes de travailleurs, tels que le recours accru à des contrats de travail à court terme. Leur situation reflète celle d’autres travailleurs participant au travail ou à l’emploi transfrontalier. Les travailleurs qui franchissent les frontières nationales risquent de n’avoir accès à aucun régime de sécurité sociale ou de ne bénéficier que d’un accès limité à la sécurité sociale comparé aux autres travailleurs nationaux ou résidents du pays.

Les accords bilatéraux de sécurité sociale et, dans une moindre mesure, les accords multilatéraux apportent d’importantes réponses en vue d’améliorer l’accès de ces travailleurs à la sécurité sociale. Dans la pratique, les accords bilatéraux – qui sont les instruments les plus répandus – ne sont toutefois pas uniformes, des divergences apparaissant au niveau de la couverture qu’ils peuvent fournir aux travailleurs.

Pour bénéficier de toutes les prestations de sécurité sociale, les gens de mer font par ailleurs face à des difficultés propres à la nature de leur activité professionnelle maritime. Ces difficultés peuvent être liées à l’identification:

  • de la juridiction nationale où l’employeur est domicilié;
  • de la juridiction du lieu de domicile des gens de mer;
  • de la juridiction en vigueur pour la perception de l’impôt sur le revenu; et
  • de la juridiction en vigueur pour le paiement des cotisations de sécurité sociale des salariés et pour la sélection de l’institution de sécurité sociale chargée de payer les prestations dont les gens de mer pourraient bénéficier.

Défis liés à la protection sociale des gens de mer

Ces importantes questions rappellent que les défis liés à une protection sociale accessible pour les gens de mer doivent être davantage pris en considération. En outre, elles permettent d’expliquer pourquoi les régimes d’assurance privée pour les travailleurs demeurent souvent la norme dans le secteur maritime.

L’International Social Security Review (vol. 73, no 4) a publié un article en libre accès de Laura Carballo Piñeiro, intitulé «Défis liés à la protection sociale des marins: le cas de l’Union européenne», qui braque les projecteurs sur ces défis.

Bien que cette étude se concentre de façon exclusive sur le cas précis de l’Union européenne et de ses États membres, l’auteure offre un certain nombre d’observations générales qui s’appliquent à l’échelle mondiale.

Selon l’une des principales observations de cet article, il s’avère bien souvent complexe, voire impossible, pour de nombreux gens de mer d’accéder à toutes les prestations de sécurité sociale. Comme l’explique Laura Carballo Piñeiro, «les défis auxquels sont confrontés les gens de mer et les autres professionnels de la mer résident dans le fait que leurs services sont fournis à bord d’un bâteau qui navigue sur plusieurs juridictions différentes et en haute mer; leurs activités n’ont dès lors pas lieu sur un territoire».

Afin de surmonter le défi lié à l’absence d’une seule juridiction nationale, les réponses juridiques apportées se sont accordées pour que l’ensemble des problèmes survenant à bord d’un navire soient régis par la loi de «l’État du pavillon». L’article 94 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer appelle en particulier chaque État à «[exercer] sa juridiction conformément à son droit interne sur tout navire battant son pavillon, ainsi que sur le capitaine, les officiers et l’équipage pour les questions d’ordre administratif, technique et social concernant le navire».

Toutefois, dans la pratique, cela a conduit à des litiges juridiques entre gens de mer, propriétaires de navires, employeurs et autorités nationales pour faire appliquer les responsabilités et reconnaître les obligations en matière de fourniture des prestations. En conséquence, la convention du travail maritime de l’OIT, 2006, également appelée la «Charte des droits des gens de mer», a abandonné le principe de l’État du pavillon au profit du principe de la résidence. En d’autres termes, ce sont les pays fournissant la main-d’œuvre qui doivent garantir les droits des gens de mer à la sécurité sociale.

Passage du principe de l’État du pavillon au principe de la résidence

Le principe de la résidence offre des avantages tels qu’une efficience et une efficacité administratives renforcées ainsi qu’une meilleure coordination entre les institutions chargées des cotisations de sécurité sociale et de l’impôt sur le revenu dans des contextes transfrontaliers. En particulier, pour les gens de mer qui ont travaillé dans plusieurs pays, les cotisations de sécurité sociale doivent être payées à un seul système à un moment donné.

Les États concernés sont quant à eux obligés de se coordonner et de veiller à l’application des principes d’agrégation et au maintien des droits acquis pour les travailleurs lors de l’obtention de nouveaux droits. Ils sont également tenus de garantir le paiement (la portabilité) des prestations aux bénéficiaires résidant à l’étranger. Ces principes se retrouvent dans les dispositions générales en matière de protection des droits sociaux des travailleurs transfrontaliers.

Protection sociale appropriée des gens de mer

La finalité est clairement de garantir aux gens de mer l’accès à une protection sociale appropriée. Toutefois, si la MLC, 2006, propose un instrument juridique international visant à soutenir la concrétisation de cet objectif, un certain nombre de défis pratiques subsistent.

Bien que la MLC, 2006, soit entrée en vigueur en 2013, beaucoup d’États n’ont pas encore mis en application ses dispositions. Le manque de coordination entre le système de l’impôt sur le revenu et celui des prestations de sécurité sociale dans de nombreux pays constitue un autre défi. Les gens de mer se trouvant souvent dans des contextes de travail transfrontalier, l’absence d’accords bilatéraux clairs concernant le paiement de l’impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale peut leur faire courir le risque d’être taxés deux fois – ou pas du tout.

Ainsi, outre la lente transposition de la MLC, 2006, la coopération transfrontalière entre les autorités de sécurité sociale s’avère difficile, et la coopération entre les différentes autorités fiscales et de sécurité sociale nationales peut être encore plus complexe, voire inexistante. Par conséquent, il est possible que les gens de mer ne puissent toujours pas bénéficier de leurs droits fiscaux et sociaux dans leur intégralité.

En conclusion, Laura Carballo Piñeiro estime que la version amendée de la MLC, 2006, qui a officialisé le passage du principe de l’État du pavillon au principe de la résidence, doit être saluée. Si des obstacles tant pratiques que juridiques subsistent pour une meilleure coordination, la convention «est là pour nous rappeler que les gens de mer ne sont pas moins en droit de profiter du droit humain à la sécurité sociale, et jette les bases sur lesquelles nous appuyer pour y parvenir».

Articles de référence

Carballo Piñeiro, L. 2020. «Implementation challenges for seafarers’ social security protection: The case of the European Union», in International Social Security Review, Vol. 73, Nº 4.

Razavi, S. et al. 2020. «Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion: Social protection responses to COVID‐19», in International Social Security Review, Vol. 73, Nº 3.

Informations de contact pour l’International Social Security Review: : le rédacteur en chef, à l’adresse mckinnon@ilo.org.

Note

  1. Il existe de nombreuses réponses politiques aux impacts socio-économiques de la COVID-19, non seulement pour atténuer le coup porté aux marchés du travail nationaux et à l’économie, mais aussi pour préparer les économies nationales à une reprise des activités une fois la pandémie sous contrôle. L’observatoire en ligne de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS) sur les mesures de la sécurité sociale face à la COVID-19 est devenu une plateforme encourageant la collecte et le partage de bonnes pratiques en la matière.