Les pensions non contributives ou pensions sociales constituent une composante importante des systèmes de sécurité sociale fondés sur les droits. Elles permettent d’étendre relativement vite la couverture retraite aux personnes âgées qui ne sont pas affiliées aux régimes contributifs. Elles sont habituellement peu élevées et financées par l’impôt, et leur versement est souvent subordonné à des conditions de ressources ou à certains autres critères.
Le droit à la protection sociale, notamment celui des personnes âgées à une sécurité financière, est consacré par diverses constitutions nationales et par des instruments juridiques internationaux comme la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. Par ailleurs, la protection sociale occupe une place de premier plan dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, où son rôle est considéré comme important pour la réalisation de plusieurs objectifs de développement durable, en particulier l’élimination de la pauvreté (ODD 1), la promotion de l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes (ODD 5), et la réduction des inégalités (ODD 10).
La protection sociale est donc un droit humain universel. De plus, comme le reconnaît le Programme de développement durable à l’horizon 2030, l’investissement dans la protection sociale est essentiel pour édifier des sociétés plus inclusives et plus équitables, ce qui peut avoir des retombées économiques positives. La recommandation (no 202) de l’OIT adoptée en 2012 fournit des orientations aux pays pour la mise en place de socles de protection sociale définis au niveau national. Elle énonce un certain nombre de garanties élémentaires, notamment l’accès à des soins de santé et à une sécurité de revenu tout au long de la vie, y compris pour les personnes âgées.
L’article porte sur le rôle des pensions sociales en Amérique latine, où elles contribuent à garantir une sécurité de revenu élémentaire aux personnes âgées. Il repose sur des informations issues de l’édition 2019 relative aux Amériques de la publication Social Security Programmes Throughout the World de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS), ainsi que sur les bonnes pratiques soumises par des institutions membres de l’AISS dans le cadre du Prix AISS des bonnes pratiques.
Panorama des pensions non contributives dans la région
Partout dans le monde, les pouvoirs publics font de plus en plus appel aux pensions non contributives pour étendre la protection contre les facteurs de vulnérabilité et de risques liés au grand âge. L’Amérique latine est la région où cette évolution est la plus évidente, le nombre de régimes de retraite non contributifs ayant connu une augmentation rapide depuis le début des années 2000 (CEPALC 2020b, p. 103).
Le tableau ci-après recense les principaux programmes de pensions non contributives existant en Amérique latine (hors Caraïbes) au 1er juin 2019. Il montre que les pensions sociales sont une réalité dans tous les pays de la région sauf au Honduras et au Nicaragua. L’État plurinational de Bolivie et le Mexique sont dotés de pensions de vieillesse universelles accordées sur des critères d’âge, de nationalité et de résidence uniquement. Tous les autres pays de la région où des pensions sociales sont en place subordonnent l’ouverture des droits à des conditions de ressources ou de revenu (voir les profils de pays de l’AISS pour des informations plus détaillées).
| Pays | Nom du programme | Ciblage | Âge d’ouverture des droits | Montant des prestations | Salaire minimum |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentine | Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) | Conditions de ressources et règles de cumul avec d’autres prestations | 65 | 80% de la pension de vieillesse minimale mensuelle Pension de vieillesse minimale mensuelle: 11 528,44 pesos argentins (ARS) (juin 2019); 20 571 ARS depuis mars 2021 |
12 500 ARS par mois; 21 600 ARS depuis mars 2021 |
| Pensión No Contributiva por Vejez-PNC Vejez | Conditions de ressources et règles de cumul avec d’autres prestations | 70 | 70% de la pension de vieillesse minimale mensuelle Pension de vieillesse minimale mensuelle: 11 528,44 ARS (juin 2019); 20 571 ARS depuis mars 2021 |
12 500 ARS par mois; 21 600 ARS depuis mars 2021 |
|
| État plurinational de Bolivie | Renta Dignidad | Pension universelle | 60 | 4 550 bolivianos (BOB) par an; 3 900 BOB par an en cas de cumul avec une autre pension |
2 122 BOB par mois |
| Brésil | Benefício de prestação continuada à pessoa idosa | Conditions de ressources | 65 | 100% du salaire minimum mensuel légal | 998 réaux par mois |
| Chili | Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV) | Conditions de ressources | 65 | 110 201 pesos chiliens (CLP) par mois | 301 000 CLP par mois entre 18 et 65 ans; 224 704 CLP dans les autres cas (mars 2019) |
| Colombie | Colombia Mayor | Conditions de ressources | 59 (hommes) 54 (femmes) |
40 000 à 75 000 pesos colombiens (COP) | 828 116 COP par mois |
| Costa Rica | Régimen no contributivo de pensiones por monto básico | Conditions de ressources | 65 | 82 000 colons costariciens (CRC) au minimum par mois | 309 143,36 à 663 772,10 CRC par mois selon la profession |
| El Salvador | Pensión Básica Universal | Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension | 70 | 100 dollars des États-Unis (USD) tous les deux mois | 202,88 à 304,17 USD par mois selon le secteur d’activité |
| Équateur | Pensión para Adultos Mayores | Einkommens- und Leistungsprüfung | 65 | 50 USD par mois | 394 USD par mois |
| Guatemala | Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor | Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension | 65 | 400 quetzales (GTQ) par mois | 2 742,37 GTQ par mois (2 508,16 par mois dans le secteur exportateur (maquila) |
| Mexique | Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores | Pension universelle | 65 | 1 275 pesos mexicains (MXN) par mois | 102,68 MXN par jour; 176,72 MXN dans les communes situées à la frontière nord du pays |
| Panama | Pensión 120 a los 65 | Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension | 65 | 120 balboas (PAB) par mois | 265,20 à 601,46 PAB par mois (40 heures par semaine) selon le secteur d’activité, la région et la taille de l’entreprise |
| Paraguay | Pensión Alimentaria para Adultos Mayores | Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension | 65 | 25% du salaire minimum mensuel légal au moins | 2 192 839 guaraníes par mois |
| Pérou | Pensión 65 | Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension | 65 | 250 soles (PEN) tous les deux mois | 930 PEN par mois |
| Uruguay | Pensión por Vejez | Conditions de ressources | 70 (65 en cas de dénuement) |
11 160,29 pesos uruguayens (UYU) par mois | 15 000 UYU par mois |
| République bolivarienne du Venezuela | Gran Misión en Amor Mayor | Conditions de revenu | 60 (hommes); 55 (femmes) |
Aucune information disponible | 40 000 bolivars souverains par mois (avril 2019) |
| Source: AISS, profils de pays, édition 2019 relative aux Amériques. | |||||
Selon la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC 2020a, p. 121), en Amérique latine, la couverture des personnes âgées par les systèmes de retraite, régimes contributifs et non contributifs confondus, a progressé de près de 10 points de pourcentage entre 2010 et 2019. Cette progression est surtout due aux programmes non contributifs, qui versent des prestations nettement plus faibles que les régimes contributifs (ibid.). Dans certains cas, comme le montre le tableau 1, leur montant est particulièrement bas par rapport au salaire minimum. Les pays où il est le plus élevé sont l’Argentine, le Brésil et l’Uruguay.
Dans un contexte où la couverture des systèmes contributifs reste faible et où les inégalités sont fortes et le travail informel répandu, l’introduction ou le développement des pensions sociales a constitué un outil important pour rendre les systèmes de retraite plus inclusifs. À mesure du vieillissement de la population encore relativement jeune de la région, il deviendra probablement de plus en plus nécessaire d’augmenter les taux de couverture horizontalement et, dans le même temps, d’offrir une protection vieillesse plus adéquate à tous les membres de la société. Les réformes récemment engagées en Argentine et au Mexique fournissent des exemples de mesures prises dans la région.
Mexique: extension de la pension sociale de vieillesse
La première pension sociale instaurée au Mexique est une prestation universelle mensuelle introduite dans un premier temps à Mexico en 2001. Par la suite, une pension non contributive a été créée pour les personnes de 70 ans et plus vivant en milieu rural et a été développée progressivement jusqu’à devenir le premier régime de pension sociale national, en 2013. Entre la création du dispositif, en 2007, et son déploiement national, en 2013, le nombre de bénéficiaires a augmenté, passant d’environ 1 million à près de 5 millions (Avila-Parra et Escamilla-Guerrero 2017, pp. 34 et suiv.).
En janvier 2019, le gouvernement mexicain a introduit un nouveau programme de pension universelle – Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. Ce dispositif a remplacé le précédent système de pension sociale – Programa Pensión para Adultos Mayores (PPAM) –, qui versait une prestation périodique aux personnes de 65 ans et plus ne percevant ni pension contributive ni prestation supérieure à 1 092 pesos mexicains (MXN) dans le cadre de Prospera, le programme de transferts monétaires conditionnels.
Les conditions de ressources, dans le cadre du nouveau programme, ont été supprimées et le montant de la prestation a plus que doublé par rapport à celui que versait le PPAM, la pension étant passée de 1 160 à 2 550 MXN tous les deux mois (2 700 MXN depuis janvier 2021). L’âge minimum d’ouverture des droits à la pension non contributive a été porté de 65 à 68 ans pour la majorité de la population, mais il est resté fixé à 65 ans pour les autochtones. Les personnes de 65 à 67 ans qui bénéficiaient de la pension d’aide sociale en décembre 2018 ont conservé leur droit à une pension, et des droits à la nouvelle prestation leur ont automatiquement été ouverts (voir profils de pays de l’AISS, Mexique).
Selon les chiffres du gouvernement, en février 2019, seulement 23 pour cent des femmes et 40 pour cent des hommes qui avaient atteint l’âge légal de la retraite percevaient une pension contributive; 26 pour cent des personnes âgées n’avaient accès ni à une pension contributive, ni à une pension non contributive, ni à une prestation de soutien du revenu (Ministère du bien-être social 2019). Dans le cadre du nouveau programme, le nombre de personnes réunissant les conditions requises pour une pension non contributive est passé d’environ 5,5 millions à quelque 8,5 millions. En juin 2020, 8 086 895 personnes percevaient la nouvelle pension sociale (Ministère du bien-être social 2020, p. 11). Cinquante-six pour cent de ces bénéficiaires étaient des femmes et 44 pour cent étaient des hommes; par ailleurs, 811 534 bénéficiaires étaient considérés comme appartenant à la population autochtone (ibid.). La réforme qui a transformé le PPAM en un système de pension universelle a donc été bénéfique à beaucoup de personnes âgées du pays.
Argentine: rendre la sécurité sociale plus accessible aux populations vulnérables
En Argentine, le système de retraite a récemment connu une remarquable extension, la couverture des personnes de 65 ans et plus étant passée de 69 à 91 pour cent entre 2005 et 2015 (Arza 2019, p. 30). Cette augmentation rapide s’explique principalement par ce qui a été dénommé un moratoire sur les pensions, qui a permis à tous les travailleurs ayant atteint l’âge de la retraite d’accéder à une pension même s’ils ne justifiaient pas des trente années de versement de cotisations à la sécurité sociale par l’intermédiaire d’un emploi formel qui sont normalement requises. Les cotisations non versées ont été calculées selon un taux réduit et déduites du montant de leur pension. Ce programme semi-contributif a permis aux personnes ne justifiant pas du nombre d’années de cotisation requis au moment où elles ont atteint l’âge de la retraite de percevoir au moins une pension minimale.
Cette mesure temporaire étant actuellement remplacée par une pension sociale financée par l’impôt – Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), le rôle des prestations non contributives gagne en importance. Créée en 2016, la PUAM couvre les personnes de 65 ans et plus qui ne perçoivent aucune autre pension, y compris les citoyens naturalisés qui résident depuis au moins dix ans en Argentine et les ressortissants étrangers qui justifient d’au moins vingt ans de résidence (voir AISS 2017b). Au départ, il était possible de cumuler la pension avec un revenu d’activité sans aucune restriction. Toutefois, depuis 2019, des conditions de ressources et de revenu sont appliquées de manière à cibler les populations les plus vulnérables (voir profils de pays de l’AISS, Argentine).
Le programme Bienestar para Nuestra Gente a aussi vocation à cibler cette catégorie de la population. Instauré en 2010, il a pour but de permettre aux autochtones d’exercer leur droit à la sécurité sociale. L’Administration nationale de la sécurité sociale (Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSES) a identifié divers obstacles rencontrés par cette catégorie de la population pour accéder aux prestations, plus précisément à la PUAM et à un ensemble de prestations familiales non contributives (voir AISS 2017a). Parmi ces obstacles figurent des barrières géographiques ou le manque d’infrastructures (difficulté d’accès aux zones urbaines – où sont concentrés les centres de services aux usagers –, insuffisance des transports publics ou mauvais état des routes); barrière linguistique et culturelle; relations entre les municipalités et les communautés autochtones; et attitudes discriminatoires (par exemple au bureau de l’état civil, à l’école ou dans les banques).
Pour éliminer ces obstacles, l’ANSES a adapté son fonctionnement en tenant compte des difficultés géographiques et culturelles et des problèmes de temps qui l’empêchaient de toucher certaines catégories de la population; elle s’est coordonnée avec d’autres organismes publics pour assurer une présence locale et permettre un soutien mutuel, et a mené au moyen de différents supports (affiches, dépliants, messages radiodiffusés) des campagnes de sensibilisation aux droits à la sécurité sociale en espagnol et dans les langues autochtones. Elle a également organisé des ateliers auxquels ont été associés des responsables des communautés autochtones et des référents communautaires. Ces ateliers ont offert la possibilité aux membres de s’informer sur leurs droits à la sécurité sociale et aux responsables communautaires de se former à l’utilisation du site Web de l’ANSES permettant d’accéder à divers services en ligne. Enfin, des échanges interculturels reposant par exemple sur la projection de films dans les communautés ont été organisés dans le but de favoriser la compréhension mutuelle et l’instauration d’une relation de confiance. Grâce à ces activités, l’ANSES a acquis une connaissance organisationnelle de la mise en œuvre de programmes dans différents contextes régionaux et ethniques (voir AISS 2017a).
En 2010, un recensement a dénombré 955 032 autochtones en Argentine, soit 2,4 pour cent de la population du pays (ANSES 2019). Bon nombre de ces personnes sont dispersées dans les zones urbaines, où elles sont parfaitement intégrées. Toutefois, une proportion non négligeable d’entre elles vit dans des communautés essentiellement rurales et cherche à préserver un mode de vie traditionnel. La sécurité sociale s’appuie principalement sur des programmes non contributifs comme la PUAM pour aider ces populations (voir AISS 2017a).
Conclusions
En Amérique latine, les pensions sociales occupent une place importante parmi les instruments utilisés pour réduire la pauvreté des personnes âgées et leur garantir une sécurité financière. Elles sont une composante des socles nationaux de protection sociale et complètent les mesures prises pour étendre la couverture des régimes contributifs, jouant ainsi un rôle crucial dans la protection des publics qui n’ont pas accès à des prestations de vieillesse contributives. Cette population est composée de personnes qui ont perçu des revenus faibles ou irréguliers pendant leur vie active, de travailleurs du secteur informel et de personnes qui ont occupé des emplois précaires ou n’ont pas travaillé durant certaines périodes de leur vie.
Les femmes sont globalement plus susceptibles que les hommes de percevoir une pension sociale en raison d’inégalités de genre et de discriminations. Elles risquent aussi davantage qu’eux d’avoir eu une carrière irrégulière, ont généralement touché un revenu plus faible durant leur vie active et ont suivi moins d’études formelles. Au Mexique comme dans beaucoup d’autres pays, elles sont moins nombreuses que les hommes à avoir accès à une pension contributive. Comme elles ont en principe une espérance de vie plus longue, elles connaissent des périodes de précarité financière plus longues également. Dans ce contexte, les pensions sociales changent réellement la donne.
En Argentine, les populations autochtones sont confrontées à diverses difficultés d’accès à la protection sociale. Pour éliminer ces obstacles, l’ANSES a adopté une stratégie de communication visant spécifiquement à établir un contact avec ces populations et à instaurer avec elles une relation de confiance. L’AISS va prochainement consacrer des articles à d’autres innovations susceptibles de faciliter la protection des populations vulnérables telles que les populations autochtones et les travailleurs informels.
Parce qu’elles garantissent une sécurité de revenu de base aux populations vulnérables, les pensions sociales évitent aux personnes âgées d’être contraintes de travailler ou de recourir à leur épargne et au soutien des membres de leur famille pour pourvoir à leurs besoins élémentaires. Elles peuvent donc être un moyen d’atténuer les conséquences des divisions existant sur le marché du travail et de réduire les inégalités, par exemple les inégalités de revenu.
Reférénces
AISS. 2017a. Bienestar para Nuestra Gente: Programme de protection sociale en faveur des populations indigènes (Bonnes pratiques de la région des Amériques). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.
AISS. 2017b. La pension universelle pour personnes âgées (Bonnes pratiques de la région des Amériques). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.
AISS. 2019. Profils de pays, édition Amériques. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.
ANSES. 2019. Plan Nacional para Pueblos Indígenas (NPPI) del Proyecto Red de Protección Social de Niños y Jóvenes. Buenos Aires, Administration nationale de la sécurité sociale.
Arza, C. 2019. “Basic Old‐Age Protection in Latin America: Noncontributory Pensions, Coverage Expansion Strategies, and Aging Patterns across Countries”, in Population and Development Review, Vol. 45, No. S1.
Assemblée générale des Nations Unies. 1948. Déclaration universelle des droits de l’homme. New York, 10 décembre.
Assemblée générale des Nations Unies. 1966. Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. New York, 16 décembre.
Avila-Parra, C.; Escamilla-Guerrero, D. 2017. What Are the Effects of Expanding a Social Pension Program on Extreme Poverty and Labor Supply? Evidence from Mexico’s Pension Program for the Elderly (Working Paper No. 8229). Washington, DC. Banque mondiale.
CEPALC. 2020a. Social Panorama of Latin America. Santiago de Chile, Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes. Existe également en espagnol.
CEPALC. 2020b. Universal Social Protection in Latin America and the Caribbean: Selected texts 2006-2019. Santiago de Chile, Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes. Existe également en espagnol.
Ministère du bien-être social. 2019. Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. Mexico.
Ministère du bien-être social. 2020. Programas de Subsidio del Ramo Administrativo 20. Mexico.
OIT. 2012. Recommendation No 202. Genève, Organisation internationale du Travail.