El derecho a la protección social, incluida la seguridad de los ingresos en la vejez, está consagrado en varias constituciones nacionales e instrumentos jurídicos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. La protección social ocupa un lugar destacado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en la que se considera una importante contribución a la consecución de varios Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), entre los que se encuentran la erradicación de la pobreza (Objetivo 1), la promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres (Objetivo 5), y la reducción de las desigualdades (Objetivo 10).

La protección social es, por lo tanto, un derecho humano universal. Además, tal como se reconoce en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la inversión en protección social es una herramienta fundamental para construir sociedades más inclusivas y equitativas, lo que puede generar beneficios económicos reales. En la Recomendación núm. 202 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptada en 2012, se proporciona orientación a los países para que establezcan pisos de protección social definidos a nivel nacional. En ella se recogen una serie de garantías básicas que comprenden la atención de salud esencial y la seguridad del ingreso durante el ciclo de vida, incluso en la vejez.

En este artículo se examina el papel de las pensiones sociales en América Latina para garantizar la seguridad básica de los ingresos para las personas de edad en la región. Ha sido elaborado a partir de la información contenida en la edición de 2019 de la publicación Security Programs Throughout the World (Regímenes de seguridad social en el mundo) dedicada a las Américas de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), así como de las buenas prácticas presentadas por las instituciones miembros de la AISS en el marco de los Premios de Buenas Prácticas de la AISS.

Panorama de las pensiones no contributivas en la región

Las pensiones no contributivas son un instrumento cada vez más importante que utilizan los gobiernos de todo el mundo para extender la protección contra las vulnerabilidades y los riesgos asociados a la vejez. Esta tendencia es muy evidente en América Latina, donde el número de programas de pensiones no contributivas ha experimentado un rápido crecimiento desde principios del decenio de 2000 (CEPAL 2020b, pág. 107).

En el cuadro a continuación se recogen las principales pensiones no contributivas en los países de América Latina (excepto las islas del Caribe) vigentes a 1 de julio de 2019. En él se observa que las pensiones sociales existen en todos los países de la región, salvo en Honduras y Nicaragua. Dos de los países, Bolivia y México, ofrecen pensiones de vejez con carácter universal, que se conceden sobre la base de criterios de edad, nacionalidad y residencia. Todos los demás países de la región que proporcionan pensiones sociales comprueban los recursos o los ingresos de los solicitantes para determinar su derecho a una prestación (para más información, véanse los perfiles nacionales de la AISS).

Cuadro 1. Pensiones no contributivas en los países de América Latina, vigentes en julio de 2019

País	Nombre del programa	Focalización	Edad de jubilación	Cuantía de la prestación	Salario mínimo
Argentina	Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM)	Comprobación de recursos y prestaciones	65	80% de la pensión de vejez mínima mensual Pensión de vejez mínima mensual: 11 528,44 pesos (junio de 2019); 20 571 pesos a partir de marzo de 2021	12 500 pesos al mes; 21 600 pesos a partir de marzo de 2021
	Pensión No Contributiva por Vejez-PNC Vejez	Comprobación de recursos y prestaciones	70	70% de la pensión de vejez mínima mensual Pensión de vejez mínima mensual: 11 528,44 pesos (junio de 2019); 20 571 pesos a partir de marzo de 2021	12 500 pesos al mes; 21 600 pesos a partir de marzo de 2021
Bolivia	Renta Dignidad	Universal	60	4 550 bolivianos al año; 3 900 bolivianos al año si la persona recibe otra pensión	2 122 bolivianos al mes
Brasil	Benefício de prestação continuada à pessoa idosa	Comprobación de recursos	65	100% del salario mínimo legal mensual	998 reales al mes
Chile	Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV)	Comprobación de recursos	65	110 201 pesos al mes	301 000 pesos al mes entre los 18 y los 65 años; en el resto de casos, 224 704 pesos (marzo de 2019)
Colombia	Colombia Mayor	Comprobación de recursos	59 (hombres); 54 (mujeres)	Entre 40 000 y 75 000 pesos al mes	828 116 pesos al mes
Costa Rica	Régimen no contributivo de pensiones por monto básico	Comprobación de recursos	65	Al menos 82 000 colones al mes	Entre 309 143,36 y 663 772,10 colones al mes, según la ocupación
Ecuador	Pensión para Adultos Mayores	Comprobación de ingresos y prestaciones	65	50 dólares de los EE. UU. al mes	394 dólares de los EE. UU. al mes
El Salvador	Pensión Básica Universal	Comprobación de recursos y pensiones	70	100 dólares de los EE. UU. cada dos meses	Entre 202,88 y 304,17 dólares de los EE. UU. al mes, en función del sector económico
Guatemala	Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor	Comprobación de recursos y pensiones	65	400 quetzales al mes	2 742,37 quetzales al mes (2 508,16 quetzales al mes en los sectores de la exportación y la maquila)
México	Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores	Universal	65	1 275 pesos al mes	102,68 pesos al día; 176,72 pesos para los municipios de la frontera norte
Panamá	Pensión 120 a los 65	Comprobación de recursos y pensiones	65	120 balboas al mes	Entre 265,20 y 601,46 balboas (semana de 40 h) al mes, según el sector, la región y el tamaño de la empresa
Paraguay	Pensión Alimentaria para Adultos Mayores	Comprobación de recursos y pensiones	65	Al menos el 25% del salario mínimo legal mensual	2 192 839 guaraníes al mes
Perú	Pensión 65	Comprobación de recursos y pensiones	65	250 soles cada dos meses	930 soles al mes
Uruguay	Pensión por Vejez	Comprobación de recursos	70 (65 en caso de carencias críticas)	11 160,29 pesos al mes	15 000 pesos al mes
Venezuela	Gran Misión en Amor Mayor	Comprobación de ingresos	60 (hombres); 55 (mujeres)	No hay información disponible	40 000 bolívares soberanos al mes (abril de 2019)
Fuente: AISS, perfiles nacionales, edición de las Américas 2019

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL 2020a, pág. 123), la cobertura del conjunto de pensiones contributivas y no contributivas entre las personas mayores se incrementó casi 10 puntos porcentuales entre 2010 y 2019 en América Latina. Este crecimiento se debe principalmente a los programas de pensiones no contributivas, cuyas prestaciones alcanzan montos mucho menores que los de las pensiones contributivas (ibid.). Tomando como referencia los salarios mínimos nacionales que se recogen en el cuadro 1, los montos de estas prestaciones son especialmente modestos en algunos casos, mientras que las pensiones más generosas se pagan en la Argentina, el Brasil y el Uruguay.

En un contexto caracterizado por la cobertura persistentemente baja de los sistemas contributivos, así como por los altos niveles de desigualdad y la informalidad generalizada, el establecimiento y la extensión de las pensiones sociales han constituido una herramienta eficaz para lograr que los sistemas de pensiones sean más inclusivos. A medida que las poblaciones relativamente jóvenes de la región envejecen, es probable que aumenten la presión para extender la cobertura horizontalmente y, al mismo tiempo, proporcionar una protección para la vejez más adecuada a todos los miembros de la sociedad. En este sentido, las recientes reformas en la Argentina y México son un ejemplo de las medidas adoptadas en la región.

México: Extensión de la pensión social de vejez

En México, las pensiones sociales se remontan a la prestación mensual universal que se concedió por primera vez en Ciudad de México en 2001. Más tarde se extendió gradualmente una pensión no contributiva a las personas de 70 años o más de las zonas rurales, que, en 2013, se convirtió en el primer régimen nacional de pensiones sociales. Desde su creación en 2007 hasta su despliegue nacional en 2013, el número de beneficiarios de este programa pasó de alrededor de 1 millón a casi 5 millones. (Avila-Parra y Escamilla-Guerrero 2017, pág. 34 y ss.).

En enero de 2019, el Gobierno de México puso en marcha un nuevo programa de pensiones universal, el Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. Este programa sustituye al anterior Programa Pensión para Adultos Mayores (PPAM), que otorgaba una prestación periódica a las personas de 65 años o más que no recibían una pensión contributiva ni prestaciones superiores a 1 092 pesos mexicanos (MXN) en el marco del programa de transferencias monetarias en efectivo condicionadas de Prospera.

Con el nuevo programa se prescindió de la comprobación de recursos y se duplicó con creces el monto que se pagaba anteriormente en virtud del PPAM, por lo que las pensiones pasaron de 1 160 MXN cada dos meses a 2 550 MXN cada dos meses (2 700 MXN desde enero de 2021). Si bien esta reforma ha aumentado la edad de elegibilidad para la pensión no contributiva de 65 a 68 años para la mayoría de las personas, se ha mantenido en 65 años en el caso de las personas indígenas. Las personas de entre 65 y 67 años que recibían la pensión social de vejez en diciembre de 2018 han conservado su derecho a una pensión y reciben automáticamente la nueva prestación (véase el perfil nacional de la AISS de México).

Según las cifras publicadas por el Gobierno, solo el 23 por ciento de las mujeres y el 40 por ciento de los hombres que habían alcanzado la edad de jubilación oficial recibían una pensión contributiva en febrero de 2019; el 26 por ciento de las personas mayores no tenían acceso a ninguna pensión, contributiva o no contributiva, ni tampoco a prestaciones asistenciales mínimas (Secretaría de Bienestar 2019). Con el nuevo programa, el número de beneficiarios con derecho a una pensión no contributiva ha pasado de aproximadamente 5,5 millones a cerca de 8,5 millones de personas. Desde junio de 2020, 8 086 895 personas reciben la nueva pensión social (Secretaría de Bienestar 2020, pág. 11). De estas, el 56 por ciento son mujeres y el 44 por ciento, hombres, incluidos 811 534 beneficiarios pertenecientes a la población indígena (ibid.). Por lo tanto, la reforma de la PPAM para convertirla en una pensión universal ha sido una excelente noticia para muchas personas de edad en el país.

Argentina: Facilitar el acceso de las poblaciones vulnerables a la seguridad social

En la Argentina, el sistema de pensiones ha experimentado recientemente un crecimiento notable, ya que la cobertura de la población de 65 años o más aumentó del 69 por ciento al 91 por ciento entre 2005 y 2015 (Arza 2019, pág. 30). Este rápido aumento se debió principalmente a la llamada “moratoria previsional”, que permitía a los trabajadores en edad de jubilarse acceder a una pensión, aunque no hubieran completado los 30 años de cotizaciones a la seguridad social que se requieren por medio de un empleo formal. Las cotizaciones no pagadas se calcularon en función de una tasa reducida y se descontaron de la cuantía de la pensión. Así pues, en el marco de este programa semicontributivo, las personas que alcanzaban la edad de jubilación oficial sin los años de cotización necesarios podían percibir al menos una prestación básica.

En la actualidad, esta medida temporal está siendo sustituida por una pensión social financiada con cargo a los impuestos, la Pensión Universal Adulto Mayor (PUAM), por lo que las prestaciones no contributivas están adquiriendo un mayor protagonismo. La PUAM se introdujo en 2016 y cubre a las personas de 65 años o más que no perciben ninguna otra pensión, incluidos los ciudadanos naturalizados con al menos diez años de residencia en la Argentina, y los ciudadanos extranjeros que hayan residido en el país durante al menos 20 años (véase AISS 2017b). Inicialmente, se podía combinar el cobro de la pensión con ingresos laborales sin restricción alguna. No obstante, a partir de 2019 se introdujo la comprobación de recursos e ingresos con el fin de destinar los pagos específicamente a las poblaciones más vulnerables (véase el perfil nacional de la AISS de la Argentina).

Este es también uno de los objetivos fundamentales del programa Bienestar para Nuestra Gente. Este programa, que se puso en marcha por primera vez en 2010, pretende garantizar el ejercicio del derecho de la población indígena a la seguridad social. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) de la Argentina identificó, en su ámbito de actuación, diversos obstáculos a los que se enfrentan las personas indígenas para acceder a las prestaciones, a saber, la PUAM y una serie de prestaciones familiares no contributivas (véase AISS 2017a). Entre estos obstáculos se incluyen dificultades geográficas y de infraestructura (como el acceso a las zonas urbanas, donde se encuentran los puntos de atención, la falta de transporte público y el mal estado de los caminos); barreras lingüísticas y culturales; las relaciones entre los municipios y las comunidades indígenas; y actitudes discriminatorias (por ejemplo, en el registro civil, las escuelas o los bancos).

Para abordar estas dificultades, la ANSES adaptó sus actividades de seguridad social a las diferencias geográficas, culturales y temporales que le impedían llegar a todas las personas, coordinó su labor con otras instancias de gobierno para garantizar la presencia en el territorio y el apoyo mutuo, y realizó campañas de difusión sobre los derechos a la seguridad social en castellano y en lenguas indígenas utilizando distintos formatos (carteles, folletos, anuncios radiofónicos). Asimismo, organizó talleres con la participación de dirigentes y referentes de las comunidades indígenas. En estos talleres, los miembros recibieron información sobre sus derechos a la seguridad social y se instruyó a los dirigentes comunitarios en el manejo del sitio web de la ANSES para acceder a los diversos servicios en línea. Por último, realizó actividades de intercambio cultural, como la proyección de películas, para promover el entendimiento mutuo y fomentar la confianza. Gracias a estas actividades, la ANSES ha generado diversos conocimientos organizacionales sobre la ejecución de programas en los diferentes entornos regionales y étnicos (véase AISS 2017a).

En 2010, el censo contabilizó una población indígena de 955 032 personas, lo que representa el 2,38 por ciento de la población total de la Argentina (ANSES 2019). Muchas de estas personas viven en zonas urbanas y se encuentra dispersas y plenamente integradas en ellas. Sin embargo, hay una parte significativa que continúa viviendo en comunidades predominantemente rurales y conserva un estilo de vida tradicional. La seguridad social llega a estas comunidades fundamentalmente a través de prestaciones no contributivas, como la PUAM (véase AISS 2017a).

Conclusiones

En América Latina, las pensiones sociales son un instrumento importante para reducir la pobreza y ofrecer una seguridad básica de los ingresos en la vejez. Estas pensiones, que forman parte de los pisos nacionales de protección social y complementan la labor encaminada a extender los regímenes contributivos, desempeñan un papel fundamental en la protección de las personas que no están cubiertas por las prestaciones de vejez contributivas, por ejemplo, las personas cuya trayectoria laboral se caracteriza por unos ingresos bajos o irregulares, los trabajadores del sector informal y las personas que han realizado trabajos precarios o han estado desempleadas durante determinados periodos de su vida.

En general, debido a las desigualdades y discriminaciones por razón de género, las mujeres tienen más probabilidades que los hombres de percibir una pensión social. Asimismo, es más probable que las mujeres tengan más interrupciones en su trayectoria laboral que los hombres y tienden a tener unos ingresos más bajos durante toda la vida y un menor nivel de educación y formación formales. En México, al igual que en muchos otros países, el número de mujeres con acceso a una pensión contributiva es menor que el de los hombres. Dado que las mujeres suelen vivir más años, están expuestas a la inseguridad de los ingresos durante más tiempo. En este contexto, las pensiones sociales pueden ser de gran ayuda.

En la Argentina, las personas indígenas se enfrentan a varios obstáculos para acceder a la protección social. Para eliminarlos, la ANSES adoptó una estrategia de comunicación con el fin de entablar contacto con estas comunidades y establecer una relación de confianza. En futuros artículos de la AISS se analizarán otras iniciativas innovadoras que pueden ayudar a proteger a los grupos vulnerables, como los indígenas y las personas en situación de empleo informal.

Las pensiones sociales proporcionan una seguridad básica de los ingresos a las personas vulnerables, de modo que reducen la presión sobre las personas de edad de verse obligadas a trabajar o a depender de sus ahorros y de la ayuda de sus familiares para satisfacer sus necesidades básicas. Por consiguiente, las pensiones sociales pueden contribuir a mitigar las consecuencias de las disparidades existentes en el mercado de trabajo, así como las desigualdades en cuanto a los ingresos y otras cuestiones.

Referencias

AISS. 2017a. Bienestar para Nuestra Gente, programa de la seguridad social para pueblos indígenas (Buenas prácticas de las Américas 2017). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.

AISS. 2017b. Pensión Universal para el Adulto Mayor (Buenas prácticas de las Américas). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.

AISS. 2019. Perfiles nacionales, édición Américas. Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.

ANSES. 2019. Plan Nacional para Pueblos Indígenas (NPPI) del Proyecto Red de Protección Social de Niños y Jóvenes. Buenos Aires, Administración Nacional de la Seguridad Social.

Arza, C. 2019. “Basic Old‐Age Protection in Latin America: Noncontributory Pensions, Coverage Expansion Strategies, and Aging Patterns across Countries”, in Population and Development Review, Vol. 45, No. S1.

Asamblea General de las Naciones Unidas, 1948. Declaración Universal de Derechos Humanos. Nueva York, 10 de diciembre.

Asamblea General de las Naciones Unidas, 1966. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Nueva York, 16 de diciembre.

Avila-Parra, C.; Escamilla-Guerrero D. 2017. What Are the Effects of Expanding a Social Pension Program on Extreme Poverty and Labor Supply? Evidence from Mexico's Pension Program for the Elderly (Working Paper No. 8229). Washington, DC. Banco Mundial.

CEPAL. 2020a. Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile, Economic Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

CEPAL. 2020b. Protección social universal en América Latina y el Caribe: textos seleccionados 2006-2019. Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

OIT. 2012. Recomendación núm. 202. Ginebra, Organización Internacional del Trabajo.

Secretaría de Bienestar. 2019. Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. Ciudad de México.

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