La función de recaudación y cobranza de cotizaciones resulta fundamental para los sistemas de seguridad social debido a su impacto en la sostenibilidad de los mismos, así como en los niveles de cobertura de los trabajadores. Así lo expresan las Directrices de la AISS sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones (AISS, 2019): “Es necesario el pago oportuno e íntegro de las cotizaciones por o en nombre de los asegurados a fin de que estos perciban las prestaciones a las que tiene derecho por ley”.
La recaudación de cotizaciones comprende un conjunto de procesos que se pueden agrupar en los que hacen al cumplimiento voluntario y los que permiten el control del cumplimiento (Cuadro 1). Dentro del primer grupo se encuentran los procesos de registro, determinación del monto de las obligaciones, validación de la recaudación, recaudación y registración de las cotizaciones pagadas y la gestión y negociación de deudas. En el segundo grupo de procesos se incluyen la determinación de deudas, la gestión de acciones judiciales cuando no se logra el cumplimiento voluntario y el control del fraude basado en gestión de riesgos para el asegurar el cumplimiento.
| Cumplimiento voluntario Procesos operativos |
Registro |
|---|---|
| Determinación del monto de las obligaciones | |
| Validación de la recaudación | |
| Recaudación y registración de las cotizaciones pagadas | |
| Gestión y negociación de deudas | |
| Control de cumplimiento | Determinación de deuda |
| Gestión de acciones judiciales | |
| Control del fraude |
Respondiendo a los desafíos que plantea su implementación, la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) ha generado las Directrices de la AISS sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones, las cuales cubren los aspectos de gobernanza y administración, estrategias, procesos operativos, control de fraude, coordinación con organizaciones externas, promoción de la sensibilización y de una cultura de cumplimiento y evaluación y mejora continua (AISS, 2019).
Experiencias de implementación de procesos de recaudación y cobranza de cotizaciones
Este artículo presenta experiencias relevantes de instituciones de seguridad social de las Américas y que aplican recomendaciones planteadas en las directrices a los efectos de mejorar los niveles de cumplimiento voluntario. Para ello se describen los desarrollos realizados junto con las directrices correspondientes a las prácticas que implementan. Cabe señalar que la lista no es exhaustiva, ya que se describen únicamente aquellas directrices que se desprenden de la buena práctica presentada o del material disponible.
Argentina
La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de Argentina se planteó el objetivo de simplificar las obligaciones del empleador y disminuir la carga administrativa interna asegurando la calidad y consistencia de la información (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2021).
Para lograrlo, la AFIP definió un modelo de tipo ventanilla única en el cual los contribuyentes deben presentar un único archivo en forma mensual para el cumplimiento de todas las obligaciones en un único acto (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2016). De esta forma se evitó la duplicidad de carga de datos para diferentes organismos del estado y se eliminó el soporte físico a través de una única presentación digital con las garantías de seguridad que aseguran la unicidad e inalterabilidad de la registración. Poniendo foco en la simplicidad, la implementación se apoyó en una aplicación web que permite la carga del archivo y confirma la recepción de la información, facilitando así el cumplimiento voluntario y habilitando el acceso del trabajador a lo declarado.
Este desarrollo se apoya en el sistema de Simplificación Registral (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2012), desarrollado junto con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con la participación de todos los actores de la seguridad social, y que permite el intercambio de datos con los contribuyentes y otros organismos. Este sistema constituye un nexo interinstitucional fundamental para el desarrollo de nuevas aplicaciones que se nutren de la información recolectada. Asimismo, provee un mecanismo de autenticidad usando la “clave fiscal” y canales de comunicación seguros.
La simplificación de todos los procedimientos de registro y actualización de datos permitieron una reducción del costo administrativo para el contribuyente y el estado, ya que son más rápidos, vía web y disponibles para su uso las 24 horas del día, todos los días.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 5 | Elaboración de una estrategia proactiva de gestión del riesgo orientada al cumplimiento de las obligaciones | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 9 | Registro de cotizantes |
| Control de fraude | Directriz 15 | Estrategia para el control del fraude y la gestión del riesgo de errores |
| Directriz 16 | Sistema automatizado para orientar la auditoría y el control del fraude | |
| Coordinación con organizaciones externas | Directriz 18 | Implementación del intercambio sistemático de datos con otras instituciones que tienen un mandato oficial respecto a la recaudación y cobranza de cotizaciones de seguridad social |
| Directriz 19 | Intercambio de datos con otras organizaciones externas |
También en Argentina, la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba, que es miembro del Consejo Federal de Previsión Social (COFEPRES), desarrolló en el año 2011 un nuevo sistema de recaudación que remplaza los mecanismos manuales utilizados para que los empleadores declaren la nómina y determinen los aportes, los cuales eran muy ineficientes. Asimismo, la información se presentaba fuera de plazo, lo cual provocaba atrasos en la cobranza y dificultad de aplicación de controles, por lo que la información era poco confiable.
El nuevo sistema integral de jubilaciones de Córdoba (SIJCOR), cuenta con controles de seguimiento y validación, ofrece diferentes canales de comunicación a los empleadores y se conecta con el sistema de gestión de la entidad, por lo cual la información que se registra es integra y exacta (Consejo Federal de Previsión Social, 2020).
Con la implementación del nuevo sistema se aumentó la eficacia y eficiencia en la recaudación de aportes previsionales. La incorporación de tecnologías permitió eliminar la presentación en papel y poner foco en la calidad de la información, así como en el monitoreo de los atrasos y la generación de acciones proactivas para evitar los mismos.
La Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba se propuso que el 100 por ciento de las declaraciones juradas por parte de los entes aportantes sea en formato digital y en plazo. Actualmente la totalidad se presenta en formato digital y en el año 2020 el 95 por ciento se presentó en plazo.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 5 | Elaboración de una estrategia proactiva de gestión del riesgo orientada al cumplimiento de las obligaciones | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 9 | Registro de cotizantes |
| Directriz 13 | Gestión de las deudas de los cotizantes y empleadores |
Guatemala
El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) llevó adelante un programa de innovación para modernizar y automatizar los procesos de recaudación que estaban básicamente basados en papel, implementados con herramientas sobre tecnologías legadas y en el que se realizaba un seguimiento de la morosidad muy limitado ya que no se contaba con herramientas adecuadas. Esto no solo conllevaba a una baja calidad de la información por falta de validación y datos incompletos, sino que era más propicio para el fraude (Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, 2009).
En el marco del programa de innovación, se propuso implementar un sistema integrado de recaudación y gestión (SIRG) para mejorar el control de los aportes, un Registro único de afiliados y patronos (RUAP) con métodos más eficientes y costos efectivos de Recaudación, así como el control eficaz del Registro de afiliados. Asimismo, se implementó un sistema de basado en un canal digital que registra la historia salarial y genera una cuenta de aportes para cada trabajador. Todos estos nuevos sistemas se implementaron utilizando tecnologías modernas y técnicas de integración asincrónicas que permitieron la integración con entidades recaudadoras, así como otras que participan en el proceso.
Se implantó un plan piloto con 48 patronos, 3,9 millones de Quetzal guatemalteco (GTQ) de recaudación, 6 466 trabajadores con cuenta individual y tres entidades bancarias recaudando aportes por banca virtual. Se recuperaron deudas por 96 millones GTQ.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 5 | Elaboración de una estrategia proactiva de gestión del riesgo orientada al cumplimiento de las obligaciones | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 9 | Registro de cotizantes |
| Directriz 11 | Asiento de las cotizaciones abonadas en el registro del seguro social del cotizante | |
| Control de fraude | Directriz 15 | Estrategia para el control del fraude y la gestión del riesgo de errores |
Perú
La Derrama Magisterial de Perú se planteó el objetivo de evolucionar los procesos manuales a través del cual se realizaba la recaudación de aportes. Para ello desarrolló un sistema que permite recibir los aportes de manera oportuna y confiable, reduciendo los tiempos de recaudación y así como los reclamos por diferencias de montos. También se brinda información actualizada y oportuna del estado de cuenta individual de los aportes (Derrama Magisterial, 2018).
Como resultado de la implementación del nuevo sistema, se disminuyó en un 90 por ciento el tiempo de generación de la planilla y en un 50 por ciento el tiempo de descarga de la misma. La cantidad de planillas rechazadas por errores se redujo al 1 por ciento, mientras que los reclamos o quejas tuvieron una reducción drástica, registrándose únicamente 35 reclamos durante el año 2019.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 8 | Especificación de un modelo que vincule los principales procesos operativos y el flujo de información |
| Directriz 9 | Registro de cotizantes | |
| Directriz 10 | Determinación del monto de las cotizaciones y de las obligaciones de pago | |
| Directriz 14 | Oferta de servicios en línea para facilitar la recaudación y cobranza de cotizaciones |
San Vicente y Las Granadinas
El Servicio Nacional de Seguro (National Insurance Services – NIS) de San Vicente y las Granadinas se propuso en el año 2009 la implementación de un sistema de recaudación a través de servicios en línea y desarrolló una aplicación e-Submit+ para declarar cotizaciones en línea las 24 horas y con una interfaz muy fácil de usar (Servicio Nacional de Seguro, 2020). El desafío para el INS consistía en reducir la carga y los costos administrativos de procesos cuyo plazo de tramitación era largo y eso redundaba en una mayor dificultad para el tratamiento de las prestaciones.
Los objetivos principales del proyecto consistieron en reducir el 80 por ciento de las horas necesarias para el ingreso de los datos, mejorar la calidad de los datos y así poder reducir los tiempos de recibir una prestación de siete a tres días. En una segunda etapa se propuso que el 100 por ciento de la presentación "fuera en medios digitales.
Para lograr estos objetivos, el INS aplicó estrategias de comunicación, tales como sesiones de formación con los empleadores para explicar las ventajas del nuevo modelo, y la producción de videos explicativos, así como instancias personales. Cabe destacar la actividad de los viernes eSubmit+, en el cual se explicaban las ventajas del sistema eSubmit+ a los empleadores. Conjuntamente a esto, a los empleados se les ofrecían incentivos por el mayor número de registros al mes.
Una vez implementado el sistema, los resultados que se obtuvieron fueron sumamente positivos. El 75 por ciento de las empresas indicó que había ahorrado costos administrativos y tiempo de su personal. También aumentó en un 58 por ciento la tasa de cumplimiento respecto a los empleadores que utilizan sus propios programas informáticos. En el INS se constataron mejoras en el tiempo de procesamiento del 60 por ciento de las solicitudes.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 9 | Registro de cotizantes |
| Directriz 11 | Asiento de las cotizaciones abonadas en el registro del seguro social del cotizante | |
| Directriz 14 | Oferta de servicios en línea para facilitar la recaudación y cobranza de cotizaciones |
Uruguay
El Banco de Previsión Social (BPS) del Uruguay comenzó a transitar el camino de la declaración remota de cotizaciones desde finales de los años noventa. Sin embargo, el modelo de recaudación de aquel momento preveía que el empleador presente la nómina de los empleados y realice el pago de las obligaciones según sus propios cálculos. Esto requería verificaciones posteriores de consistencia entre lo declarado y lo pagado, lo cual era costoso e ineficiente.
Para mejorar la eficiencia y calidad del servicio, el BPS evolucionó sus sistemas apuntando a simplificar el modelo para los contribuyentes, mejorar los tiempos de respuesta y brindar certeza de los montos de cotizaciones a pagar (Banco de Previsión Social, 2020). La evolución se basó en tres ejes: (i) la modernización tecnológica, adoptando internet como principal canal de comunicación; (ii) la obligatoriedad del envío de la nómina por internet; y (iii) la realización del cálculo de las obligaciones tributarias en los sistemas del BPS, lo cual deriva en la certeza jurídica para los empleadores sobre el monto de su obligación.
El último aspecto resulta el más innovador, ya que cambia la responsabilidad del contribuyente y del BPS. El contribuyente es responsable de presentar las nóminas con la información correcta sobre sus empleados, y el BPS es responsable de determinar la obligación, validando la información presentada y realizando los cálculos correspondientes. Además, se mejoró la eficiencia del control de cumplimiento y de la fiscalización.
Como resultado de esta evolución, en el 2009, el BPS realizaba el cálculo de la obligación para el 98 por ciento de las empresas, llegándose actualmente al 100 por ciento.
El BPS obtuvo en el año 2017 el reconocimiento de la AISS sobre la aplicación de las Directrices sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 8 | Especificación de un modelo que vincule los principales procesos operativos y el flujo de información |
| Directriz 9 | Registro de cotizantes | |
| Directriz 10 | Determinación del monto de las cotizaciones y de las obligaciones de pago | |
| Directriz 11 | Asiento de las cotizaciones abonadas en el registro del seguro social del cotizante | |
| Directriz 14 | Oferta de servicios en línea para facilitar la recaudación y cobranza de cotizaciones |
También en Uruguay la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias (CJPB) modernizó su sistema de recaudación principalmente a través de un sistema de conexión remota para presentación de nóminas.
En el año 2008, la CJPB migró del sistema de recaudación en papel a un mecanismo por vía remota (SICORE), que permitió la recepción de nóminas de detalle y de resumen vía internet los siete días de la semana las 24 horas. Es importante destacar que, debido a un cambio en las normas, el conjunto de empresas aportantes a la CJPB aumentó un 200 por ciento.
La implementación de este nuevo sistema apuntó a cumplir diferentes objetivos: dar cumplimiento al mandato legal ofreciendo servicios de calidad tanto a los usuarios existentes como a los nuevos que se incorporaron, mejorar la calidad de la información, y contar con información de cotización de cada persona previo al vencimiento del pago de aportes.
El enfoque seguido consistió en utilizar internet para la recepción de información y un esquema multicanal para las consultas personalizadas con el organismo, incluyendo correo electrónico, correo postal, teléfono, fax, y atención presencial. El nuevo sistema se implantó en forma gradual, con un plazo de transición de un año para las empresas pre-existentes (Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, 2012).
Las evaluaciones realizadas resultaron muy positivas. El 76 por ciento de las empresas opinaron que el nuevo sistema facilitó su labor, y no se recibieron observaciones de las auditorías externas independientes ni de los organismos de contralor.
La CJPB obtuvo el reconocimiento de la AISS sobre la aplicación de las Directrices de la AISS sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones en año 2016 y lo renovó en el 2019.
| Estrategia | Directriz 3 | Diseño de un plan estratégico |
|---|---|---|
| Directriz 4 | Establecimiento de una estrategia para garantizar la concordancia entre las cotizaciones y las prestaciones esperadas | |
| Directriz 6 | Apoyo a la extensión efectiva de la cobertura de seguridad social contributiva | |
| Procesos operativos | Directriz 9 | Registro de cotizantes |
El proceso de recaudación en tiempos de COVID-19
La crisis generada por la pandemia del COVID-19 ha puesto a prueba los procesos y sistemas de recaudación implementados en las diferentes organizaciones. La imposibilidad de brindar servicios en forma presencial y la implementación de condiciones especiales para los contribuyentes ajustando tasas de cotización y flexibilizando plazos de pago, constituyen algunas de las situaciones que debieron afrontar.
Del análisis de los desarrollos de instituciones de seguridad social en América, es posible identificar algunos factores críticos sobre los procesos de recaudación que han permitido a estas instituciones afrontar el impacto de la crisis sanitaria en la recaudación de contribuciones.
Primeramente, la digitalización de los procesos de recaudación resultó crucial. Aquellas instituciones cuya digitalización de la recaudación estaba más madura pudieron adaptarse más rápidamente a las restricciones durante la pandemia, sin tener que realizar mayores impactos sobre los sistemas. Estos mecanismos fueron imprescindibles en los países donde el confinamiento fue obligatorio.
Asimismo, el uso de mecanismos innovadores para la comunicación e implementar algunas transacciones facilitaron el mantenimiento de la continuidad de los servicios en tiempos de crisis. A modo de ejemplo, el uso de las redes sociales, los asistentes virtuales o los servicios de mensajería permitieron crear nuevos mecanismos de interacción con los contribuyentes.
La flexibilidad de los sistemas informáticos de recaudación resultó fundamental para que las instituciones de seguridad social pudieran adaptar rápidamente los procesos, tanto a las nuevas disposiciones normativas, como a cambios en los procedimientos que se debieron implementar producto de la pandemia. Tener la capacidad de adaptar los sistemas de manera eficiente y eficaz hizo, en muchos casos, que se pudiera mantener la sostenibilidad económica.
Conclusiones
Las instituciones de seguridad social que recaudan cotizaciones de seguridad deben plantearse como objetivos fundamentales asegurar el cumplimiento de las obligaciones y lograr los mejores niveles posibles de aportes. El incumplimiento y la evasión de la obligación de pago tienen serias consecuencias en el nivel de protección de los afiliados al sistema, así como en la legitimidad financiera y social de los regímenes de seguridad social.
Las experiencias llevadas adelante a lo largo de estos años por instituciones miembros de la AISS en las Américas muestran su nivel de desarrollo y de madurez respecto a los procesos de recaudación y cobranza de cotizaciones.
Concretamente, varias instituciones desarrollaron estrategias para mejorar la recaudación favoreciendo el cumplimiento voluntario de las obligaciones, a través de la simplificación de procesos y sistemas. Este es el enfoque recomendado por las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura ya que permite armonizar los intereses de los cotizantes y de las instituciones y, de esta forma, extender en forma efectiva la cobertura de seguridad social. Asimismo, permite implementar modelos en las cuales hay un aporte de gobierno, como el Monotributo desarrollado en Argentina y Uruguay.
Estas iniciativas se apoyaron en programas de transformación digital, minimizando e incluso eliminando procesos de recaudación basados en la presentación de nóminas en papel en forma presencial. De esta manera, las instituciones mejoraron sustancialmente los mecanismos operativos de recaudación, pasando a interactuar con los contribuyentes a través de internet y automatizando cálculos y controles, tal como se recomienda en las Directrices de la AISS sobre las Tecnologías de Información y de Comunicación, y de las Directrices de la AISS sobre la Calidad de los Servicios. Además de mejorar los procesos de recaudación, estos desarrollos fortalecieron la capacidad de las instituciones, permitiéndoles responder de manera eficiente en situaciones de crisis, tales como la generada por el COVID-19.
Por otro lado, al igual que en otras regiones, el surgimiento de nuevas formas de trabajo, principalmente basado en plataformas digitales, y las permanentes dificultades para recaudar cotizaciones de grupos de difícil cobertura, plantean desafíos importantes a las instituciones de las Américas.
Referencias
Administración Federal de Ingresos Públicos. 2012. Sistema de simplificación registral: más trabajo declarado (registrado) (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Administración Federal de Ingresos Públicos. 2016. Documentos digitales laborales y de la seguridad social – Ventanilla y fuente única de datos (Libro de sueldos digitales) (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Administración Federal de Ingresos Públicos. 2021. Recaudación y Cobranza de Cotizaciones (Webinario). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
AISS. 2019. Directrices de la AISS sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones (Edición revisada). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Banco de Previsión Social. 2012. Pre-facturación de obligaciones, un paso más que presentación electrónica (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias. 2012. Sistema de conexión remota para presentación de nóminas y declaración jurada de pago de contribuciones (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Consejo Federal de Previsión Social. 2020. Sistema de Recaudación en línea: aplicativo de declaración de aportes personales y contribuciones patronales (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Derrama Magisterial. 2018. Gestión de recaudaciones: automatización de la recaudación de aportes previsionales (Buenas prácticas de seguridad social) Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. 2009. Modernización financiera del Seguro Social (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Servicio Nacional de Seguro. 2020. Presentación electrónica de los registros de los empleados (Buenas prácticas de seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.