Debido a la diversidad de actores que participan en la administración de la seguridad social, la falta de coordinación, o la fragmentación, plantea un desafío desde hace tiempo. Gracias a los avances en el ámbito de las TIC, las instituciones están evolucionando hacia sistemas integrados o coordinados para ofrecer múltiples programas, en lugar de utilizar sistemas separados para cada programa. Esta transición se ha visto acelerada por la presión estratégica a la que están sometida las instituciones para aportar valor, al tiempo que tienen en cuenta las limitaciones presupuestarias. Los objetivos básicos son “mejorar la eficacia de las políticas sociales en vigor y prevenir su fragmentación (por ejemplo, evitar que se produzca una compartimentación y que los programas, procesos o servicios funcionen de manera aislada)”.

En la práctica, la coordinación puede abarcar distintos niveles: político, operativo (programas, organización, planificación y capacidad en materia de TIC) y de prestación de servicios (OIT y otros, 2021). Además, la coordinación puede implicar la puesta en marcha de procesos en una o más instituciones (es decir, coordinación intra e interinstitucional). Este artículo se centra en la adopción de enfoques basados en las TIC para lograr la integración operativa. Mientras que siguen apareciendo modelos de integración a medida que evolucionan las tecnológicas y las políticas, la integración administrativa de los programas de seguridad social podría realizarse en el ámbito de la atención directa (funciones de cara al público), en el ámbito de los servicios administrativos o en ambos (TRANSFORM, 2017).  En la práctica, los modelos de integración basados en las TIC pueden variar considerablemente entre los distintos ámbitos. Ruggia-Frick (2016) propone un marco organizativo útil para elaborar los diferentes modelos de aprendizaje y de análisis comparativo. Los enfoques coordinados e integrados pueden definirse en función de los elementos que comparten (véase el cuadro 1), por ejemplo:

Figura 1: Diferentes modelos de enfoques coordinados e integrados de prestación de servicios que se han aplicado

Fuente: Ruggia-Frick (2016)

Dependiendo de los elementos que intervengan, la integración de los servicios y de los procesos de los servicios administrativos o de la atención al público puede ser beneficiosa para los usuarios, ya que dichos servicios pueden proponer un enfoque integral centrado en las personas y responder con mayor rapidez y eficacia a las necesidades de los afiliados. La integración de los servicios en los servicios administrativos y la atención al público puede evitar la duplicación de tareas y hacer que se compartan las tareas administrativas, como los recursos humanos y las soluciones tecnológicas (TRANSFORM, 2017).

Buenas prácticas de la región de Asia y el Pacífico

A lo largo del último decenio, varias instituciones miembros de la AISS han logrado mejorar la calidad de sus servicios de manera extraordinaria gracias a la integración y la coordinación de dichos servicios mediante las TIC. Para ello, las instituciones han aplicado, entre otras, las Directrices de la AISS sobre las tecnologías de la información y de la comunicación (AISS, 2019a) y las Directrices de la AISS sobre la calidad de los servicios (AISS, 2019b). Varias de estas experiencias se presentaron en una sesión especial sobre la prestación integrada de servicios en el marco del Foro Virtual de la Seguridad para Asia y el Pacífico 2022. También se han estudiado modelos de integración específicos de todo el mundo en artículos analíticos y webinarios. En este artículo se destacan las experiencias recientes de las instituciones miembros de Asia y el Pacífico para identificar las lecciones aprendidas y los factores de éxito a nivel regional.

Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social, China

Con 5 217 700 jubilados a finales de 2020 y la previsión de que esta cifra aumente en 170 000 trabajadores más cada año, la Administración Municipal de Shanghái para el Seguro Social (Shanghai Social Insurance Centre), dependiente del Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (Ministry of Human Resources and Social Security – MoHRSS) de China, puso en marcha una plataforma integrada en línea para prestar servicios mejor coordinados y más eficientes (Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social, 2021). El Ministerio integró varias funciones administrativas y de atención al público para unificar procesos, que antes eran independientes, relacionados con las pensiones básicas, las prestaciones del seguro médico de los jubilados, el pago único de los incentivos a la planificación familiar, el derecho al fondo de previsión para la vivienda y las prestaciones del plan de seguro de hospitalización.

Los elementos fundamentales del enfoque de integración incluían: a) el intercambio de datos entre departamentos para reducir los requisitos en materia de información; b) un portal único en línea para presentar todas las solicitudes; c) la coordinación administrativa entre los departamentos con el objetivo de adoptar decisiones de forma conjunta; d) un sistema de notificación integrado para todos los regímenes a través de un portal único en línea; y e) una tarjeta “todo en uno” que unifique los requisitos de información relativos a la solicitud. La plataforma integrada se puso en funcionamiento en septiembre de 2020 y, en marzo de 2021, ya había prestado servicios a aproximadamente 102 000 personas que solicitaron 309 000 servicios. La aceptación de este enfoque por parte de los jubilados está aumentando de manera constante, de forma que el 80 por ciento de las solicitudes presentadas hasta enero de 2022 se realizaron por esta vía.

Organización de Seguridad Social de Irán, República Islámica del Irán

En el caso de la Organización de Seguridad Social de Irán (Iranian Social Security Organization – ISSO), la institución adoptó una integración vertical de los procesos de pago, es decir, centralizó los pagos que realizan a los afiliados las diferentes sucursales del seguro (Organización de Seguridad Social de Irán, 2021). Anteriormente, cada sucursal del seguro se encargaba de pagar por separado las prestaciones de larga duración de la ISSO a nivel regional, lo que aumentaba el riesgo de fraude y de error, daba lugar a una calidad desigual de los servicios prestados por las distintas sucursales y dificultada la elaboración puntual y coherente de informes estadísticos. Con este enfoque integrado, las sucursales del seguro elaboran la lista de beneficiarios e importes, que se aprueba en niveles superiores y, por último, se envía al Departamento de Asuntos Financieros situado en la sede de la Organización. A continuación, este departamento ingresa el importe de todas las pensiones en la cuenta bancaria de los jubilados, garantizando así el pago puntual y coherente.

Oficina Nacional de Pensiones, República de Corea

La Oficina Nacional de Pensiones (National Pension Service – NPS) de la República de Corea adoptó un enfoque de integración para mejorar dos procesos: el relativo a las solicitudes y el relativo a los pagos (Oficina Nacional de Pensiones, 2021). Al convertir las funciones de atención al público en procesos administrativos automatizados, se pretendía reducir la carga administrativa para los administradores y para los afiliados.

Anteriormente, los solicitantes debían reclamar su certificado de relaciones familiares al Tribunal Supremo y presentarlo luego a la NPS para poder percibir la pensión nacional. Para eliminar este proceso, la Oficina creó mecanismos para que los solicitantes accedieran directamente a dicho certificado, así como a toda una serie de documentos. A continuación, la NPS comprobaba automáticamente los requisitos de elegibilidad para informar a los jubilados con derecho a prestaciones acerca de sus derechos. Mediante este enfoque integrado, la Oficina no solo redujo significativamente los inconvenientes para los ciudadanos, sino que también llegó a los jubilados que no conocían sus derechos.

En lo referente a los pagos, los jubilados debían presentar una copia de su cuenta bancaria, lo que provocaba retrasos en el pago de las pensiones. Para hacer frente a este desafío, la NPS creó un comité formado por los cuatro principales proveedores de pensiones públicas, incluido el Servicio de Pensiones de Empleados del Gobierno, el Servicio de las Pensiones de los Profesores y el Servicio de las Pensiones Militares, mantuvo conversaciones con el Instituto de Compensaciones y Telecomunicaciones Financieras (Financial Telecommunications and Clearings Institute – KFTC) de la República de Corea, responsable de la creación y gestión de una red financiera conjunta, y creó un código de identificación para la cuenta específica para las pensiones. Como resultado, cada año 50 000 pensionistas vulnerables económicamente que utilizan la cuenta específica para las pensiones pueden recibir ahora su pensión de manera puntual sin tener que presentar una copia de la cuenta bancaria.

Servicio Nacional del Seguro de Enfermedad, República de Corea

A partir de 2011, el Servicio Nacional del Seguro de Enfermedad (National Health Insurance Service – NHIS) de la República de Corea unificó el proceso de recaudación de cotizaciones de los cinco seguros principales: seguro de compensación de los trabajadores, seguro de enfermedad, pensión nacional, seguro de desempleo y seguro de cuidados de larga duración. El objetivo del sistema de recaudación integrado era eliminar las deficiencias en el trabajo causadas por la duplicidad de las tareas administrativas, con el fin de ofrecer mejores servicios de seguro social (Servicio Nacional del Seguro de Enfermedad, 2021).

Para realizar esta transición, recomendada en las Directrices de la AISS sobre la recaudación y cobranza de cotizaciones (AISS, 2019c), hacia una plataforma de servicios integrada, se deben adoptar tres medidas principales. En primer lugar, se introdujeron enmiendas legales para poder unificar la recaudación. En segundo lugar, se redefinieron los procedimientos, las normas y los formularios de la institución para que reflejaran el enfoque integrado. Se redistribuyó adecuadamente a los empleados, que fueron trasladados al NHIS desde otras instituciones, y se prestó asesoramiento al resto de los empleados que asumían nuevas tareas. Por último, se creó un sistema de información de recaudación integrado, tras seis meses de prueba y dos ensayos previos. Mediante la aplicación de estas medidas se ha unificado la recaudación, la notificación y la gestión, y el enfoque integrado ha reducido significativamente los costos de procesamiento y ha aumentado la satisfacción de los afiliados.

Organización de la Seguridad Social, Malasia

Para evitar la duplicación de las prestaciones debido a la fragmentación del sistema de seguridad social, la Organización de la Seguridad Social (Social Security Organization – SOCSO) de Malasia puso en marcha el Programa de Sinergia Social (Social Synergy Programme – SSP) para concentrar todos los servicios de seguridad social del país en una ventanilla única (Organización de la Seguridad Social, 2021). Se desarrolló una plataforma de TIC denominada MySynergy System para reunir todas las prestaciones de seguridad social suministradas a los miembros de la Organización. Al mismo tiempo, el sistema de gestión de datos centralizado, que garantiza el funcionamiento de la ventanilla única, ayudaba a prevenir la superposición de las prestaciones y generaba inteligencia operativa para la elaboración de informes y la planificación estratégica. Este sistema se desarrolló dentro de la propia organización, lo que supuso un ahorro de 1,5 millones de ringgits (MYR) en costos de desarrollo, en comparación con el costo de los servicios de programadores de sistemas informáticos externos. En 2021, un total de 53 organismos de Malasia utilizaban la plataforma MySynergy System.

Fondo de Pensiones de los Funcionarios Públicos, Omán

El Fondo de Pensiones de los Funcionarios Públicos (Civil Service Employees Pension Fund – CSEPF) de Omán, con el propósito de integrar las funciones administrativas, adoptó un enfoque para conectar su sistema central de información sobre las pensiones con otras entidades gubernamentales (Fondo de Pensiones de los Funcionarios Públicos, 2021). Los objetivos principales del enfoque integrado eran controlar el fraude y los errores derivados de la falta de información actualizada sobre las defunciones, y de la duplicación de los registros y de los pagos de prestaciones. El sistema de información sobre las pensiones se conectó a otras seis entidades: a) el Sistema Nacional de Registro  (National Register Status – NRS), para la información personal basada en el número de identificación civil; b) el Ministerio de Finanzas (Ministry of Finance – MOF) y el Ministerio de Función Pública (Ministry of Civil Service – MOCS), para la importación automática de los datos de las nóminas y calcular las cotizaciones; c) la Autoridad Pública del Seguro Social, para los intercambios entre los distintos fondos; y d) el Ministerio de Trabajo (Ministry of Man Power – MOMP) y el Ministerio de Desarrollo Social (Ministry of Social Development – MOSD), para la racionalización de las prestaciones.

Resultados obtenidos

En el cuadro 1 se resumen los principales resultados obtenidos por las instituciones miembros con la aplicación de los enfoques integrados de prestación de servicios.

Cuadro 1. Principales resultados obtenidos con la aplicación de los enfoques integrados de prestación de servicios

Institución	Resultados obtenidos	Modelo de coordinación e integración					Alcance del intercambio de datos
		Procesos coordinados	Atención al público común	Sistema de información compartido	Aplicación común de programas informáticos	Plataforma operativa común
MoHRSS, China	Reducción del tiempo de tramitación de 41 días a menos de 20 días, incluso a un solo día en algunos casos El número de campos por rellenar en las solicitudes se ha reducido a 82 gracias al intercambio de datos y a los certificados electrónicos		⬤	⬤	⬤	⬤	Intra
SSO, República Islámica del Irán	Pago puntual de las prestaciones a 3 500 000 jubilados en todas las sucursales del seguro					⬤	Intra
NPS, República de Corea	El 94,5 por ciento de los pensionistas cobraron inmediatamente tras reconocerse su derecho a recibir prestaciones Tasa de recuperación insignificante por pagos incorrectos (0,044 por ciento) Ahorro de 500 millones de wons coreanos (KRW) en costos relacionados con la emisión de documentos administrativos Identificación y pago de pensiones no reclamadas por valor de 36,8 mil millones de KRW	⬤					Inter
NHIS, República de Corea	Tasa de recaudación integrada del 98,5 por ciento en 2020 Aumento de la satisfacción de los afiliados, ya que el número de facturas por afiliado se redujo de 5 a 1, y los métodos de pago pasaron de 6 a 10 Aumento de la eficiencia y reducción de los costos: Al agilizarse la tramitación, el número de empleados se redujo en 521 empleados, lo que supuso un ahorro de 31 mil millones de KRW en costos laborales Ahorro de 29 mil millones de KRW en costos administrativos gracias a la notificación integrada		⬤	⬤		⬤	Inter
SSO, Malasia	En abril de 2021 habían recibido asistencia 2 460 afiliados a través de 6 813 actividades de canalización		⬤	⬤			Inter
CSEPF, Omán	Mayor exactitud de los datos relativos a los ingresos mensuales Mejora del desempeño, la precisión y la comprobación de la información personal de los ciudadanos Cálculo más exacto de los pagos gracias a la posibilidad de consultar la información sobre las pensiones de otras entidades Reducción de los pagos de importes indebidos mediante el uso de los datos sobre defunciones del NRS, que facilitan información sobre las salidas de los regímenes			⬤			Inter

Principales factores de éxito

Independientemente del tipo de estrategia de coordinación e integración que se haya adoptado, las instituciones miembros consideran que varios factores son fundamentales.

Las instituciones participantes deben ponerse de acuerdo sobre los objetivos estratégicos y sobre el alcance de la integración. La NPS de la República de Corea celebró varias consultas al respecto. La creación de consenso fue especialmente importante, ya que los cambios propuestos requerían enmiendas legales. De un modo similar, el NHIS de la República de Corea destacó la necesidad de llegar a un acuerdo tripartito (entre los trabajadores, la dirección y el gobierno) entre los ministerios y las instituciones implicadas antes de unificar los procesos de recaudación de cotizaciones.

Con independencia de la estrategia de integración, la colaboración efectiva es fundamental para la adopción de servicios conjuntos. La importancia de este requisito es aún mayor cuando la institución pretende aplicar el proceso de integración a todo el sistema y no a un único organismo. La NPS de la República de Corea constituyó comités y grupos de trabajo específicos para garantizar el consenso de manera continua y evitar que se produjeran retrasos debido a prioridades divergentes o contrapuestas de las entidades participantes. La SOCSO de Malasia era especialmente consciente de que los organismos que participaban en la plataforma única percibían una pérdida de autonomía, por lo que adoptaron un enfoque no vinculante que les permitiera mantener las políticas y procedimientos en vigor. Para promover más la participación de los organismos, la SOCSO ofreció a los coordinadores de las entidades participantes una formación continua gratuita sobre la seguridad social y las ventajas de la plataforma.

Mientras que la integración de los servicios de atención al público puede realizarse por medio de interfaces físicas o digitales, muchos países han aprovechado esta oportunidad para iniciar la transición hacia una ventanilla única digital, con el fin de maximizar la eficiencia. En China, el MoHRSS era consciente del riesgo de excluir a las personas que no disponen de medios ni conocimientos digitales, por lo que aumentó sus actividades de difusión y comunicación, con el fin de informar a los jubilados sobre la plataforma integrada en línea.

La interoperabilidad normalizada es fundamental para la integración de los datos administrativos. La interoperabilidad es la capacidad que tienen varios sistemas y organizaciones de trabajar juntos para intercambiar datos. Las investigaciones realizadas en los países de la región indican que las normas de interoperabilidad, que proporcionan un lenguaje común para la comunicación entre los sistemas, son elementos fundamentales de la integración a nivel gubernamental (CESPAO, 2017). Los sistemas compartimentados no suelen ser interoperables, lo que hace que sea más difícil intercambiar datos y los costos aumenten. En Omán, el CSEPF se encontró con este obstáculo debido a que cada entidad utilizaba distintos tipos de tecnología, bases de datos, dispositivos de red, etc. Este problema puede resolverse en gran parte gracias al proyecto iniciado por la autoridad encargada de las tecnologías de la información (Information Technology Authority) de Omán, que consiste en elaborar normas nacionales e intergubernamentales para reforzar las TIC.

La integración y coordinación de los servicios administrativos con otros sistemas puede ser un arma de doble filo, ya que el rendimiento del sistema en términos de calidad de los datos, de disponibilidad y de puntualidad, entre otros aspectos, depende del rendimiento de los sistemas compartidos. Las iniciativas que conectan los registros administrativos para facilitar la prestación de servicios de seguridad social en otras regiones insisten en la necesidad de mitigar este riesgo desde el principio (Bartholo y otros, 2018). El CSEPF de Omán ha reducido estos riesgos creando una base de datos de las interfaces que alojan los datos y los mantiene actualizados con regularidad.

En todos los casos, los enfoques de integración de los distintos países han dado lugar a la centralización y al aumento del intercambio de datos, lo que plantea problemas de seguridad y de privacidad de los datos. Cada vez se reconoce más la necesidad de replantearse los modelos de intercambio de datos y de prestación de servicios para proteger, en última instancia, los derechos de los afiliados, que son los administradores de dichos datos (Bedi y Sinha, 2021). Al aplicar enfoques integrados, muchas instituciones miembros han sido pioneras en garantizar la privacidad de los datos. En la República de Corea, la Oficina Nacional de Pensiones ha puesto en marcha un sistema de control permanente para prevenir y resolver cualquier violación de la seguridad de los datos. De igual manera, para que el NHIS de la República de Corea pudiera recopilar grandes volúmenes de datos personales, era necesario reforzar la gobernanza y los sistemas técnicos establecidos para controlar los riesgos que plantean las posibles deficiencias de los sistemas de seguridad.

Conclusión

La coordinación de los programas de seguridad social entre los distintos niveles administrativos (coordinación vertical) y entre los organismos (coordinación horizontal) tiene ventajas políticas y operativas (Barca, 2017; Lindert y otros, 2020). Desde la perspectiva de las políticas, los enfoques integrados pueden ayudar a los responsables de las políticas a establecer prioridades entre los objetivos, programas y grupos de población de manera equitativa, atendiendo al mismo tiempo a las necesidades multidimensionales de las personas vulnerables mediante una combinación adecuada de programas (OIT y otros, 2021).

Desde el punto de vista operativo, la unificación de los sistemas de prestación de servicios y de los procesos operativos puede eliminar la duplicación administrativa y aumentar considerablemente la satisfacción de los afiliados. Potencialmente, cuanto mayor sea el nivel de integración, mayor será la eficiencia y eficacia de la prestación de servicios. No obstante, los modelos integrados de prestación de servicios se acompañan de varios obstáculos y riesgos. A medida que las instituciones de seguridad social avanzan hacia la integración de sus servicios, deben establecer de manera explícita sistemas de seguridad para hacer frente a la complejidad creciente, al aumento de los riesgos para la privacidad y la seguridad de los datos, y las lagunas que persisten en relación con la exclusión digital. Además, no deben subestimarse los desafíos que plantea el hecho de que las instituciones tengan que ponerse de acuerdo sobre los enfoques comunes que deben adoptar. La capacidad administrativa de las instituciones, en particular en lo referente a las TIC y a los procesos operativos, constituye un factor clave para lograr una prestación de servicios coordinada e integrada eficaz.

Referencias