Sin embargo, todos los sistemas de seguridad social de la región se enfrentan a los problemas que plantea el envejecimiento de la población. Los países de la región se encuentran en distintas fases de la transición demográfica. Algunos están una fase muy avanzada, como Alemania, Chequia, España, Hungría o Italia, cuyo perfil poblacional figura entre los más envejecidos del mundo. En cambio, otros países como Francia o Irlanda tienen perfiles relativamente jóvenes, como ocurre también en algunas partes de la Federación de Rusia. Para hacer frente al envejecimiento de la población y atender las necesidades cambiantes de las poblaciones, los sistemas actuales de atención de salud y de jubilación tienen que adaptarse.

En lo que respecta a la seguridad de ingresos en la vejez, los países de la región cuentan generalmente con sistemas de pensiones de vejez y con programas de prestaciones financiadas con cargo a los impuestos. Cada país concede mayor o menor importancia al ahorro obligatorio o voluntario para la jubilación de carácter privado. Todos los países tendrán que aumentar el gasto a medio y largo plazo para hacer frente de manera eficaz al envejecimiento de la población. Si bien el envejecimiento de la población es un fenómeno mundial, en Europa presenta algunas características distintivas. En la mayoría de los países, el proceso de envejecimiento de la población comenzó hace bastante tiempo y está muy avanzado. En otros países, el fenómeno es más reciente y la transición podría realizarse más rápidamente. Independientemente del modelo institucional nacional, las respuestas de los países deben incluir la reforma de los sistemas actuales utilizados para garantizar la seguridad de ingresos en la vejez y los riesgos relacionados con la salud de las personas de edad avanzada, y la elaboración de nuevas respuestas de política para atender sus necesidades. Ante estos desafíos, las organizaciones miembros de la AISS están poniendo en marcha políticas innovadoras para hacer frente al envejecimiento de la población, incluidas medidas específicas que promueven la introducción de servicios profesionales de apoyo a las personas que han perdido cierto grado de autonomía, y soluciones accesibles para las personas de mayor edad y las más vulnerables.

Hechos y tendencias

Características del envejecimiento de la población

En el Plan de Acción de Madrid, adoptado en abril de 2002 en la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, se reconoce que el envejecimiento de la población es universal. Este desafío de política también afecta a parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, los relacionados con la construcción de una sociedad inclusiva para todas las edades. De ahí que todos los países informen anualmente sobre los avances alcanzados en la consecución de los ODS, como poner fin a la pobreza, reducir la desigualdad y mejorar la protección de la salud (NN.UU, 2020). Durante la Asamblea Mundial de la Salud celebrada en mayo de 2016, 194 países, incluidos casi todos los Estados de la región, reconocieron la necesidad de un sistema nacional de cuidados de larga duración. A nivel subregional, la Unión Europea realiza un seguimiento del envejecimiento en sus Estados Miembros, y supervisa las variaciones presupuestarias en este ámbito (Comisión Europea, 2020).

A escala mundial, el envejecimiento de la población se encuentra actualmente en una fase más avanzada en los países industrializados. En el caso de la región de Europa, el envejecimiento está muy avanzado en los países del sur, el centro y el este de la región. Para hacer frente al fenómeno del envejecimiento de manera eficaz, es importante contar con un nivel adecuado de desarrollo económico e institucional. Para 2050, Europa será la región del mundo con la mayor proporción de personas de edad avanzada. Actualmente, el 20 por ciento de la población de la región tiene 65 años o más; para 2070 se calcula que este grupo representará el 30 por ciento del total. Al mismo tiempo, se calcula que la proporción de personas de 80 años o más aumentará a más del doble, hasta alcanzar el 13 por ciento de la población total en 2070.

El envejecimiento de la población también tendrá consecuencias en la morbilidad: las enfermedades infecciosas están en declive, pero las enfermedades de larga duración no transmisibles, como las enfermedades cardiovasculares, los síndromes respiratorios, la hiperglicemia, el colesterol alto y el cáncer van en aumento. El incremento de las enfermedades crónicas conlleva una mayor vulnerabilidad ante las epidemias, como ocurre con la actual pandemia de COVID-19, especialmente peligrosa para las personas de 65 años o más.

A largo plazo, al no estar ya garantizada la renovación demográfica, se calcula que la población de la región se reducirá en un 5 por ciento, y la proporción de personas de 65 años o más aumentará. Como consecuencia, el coeficiente de dependencia demográfica (la relación entre las personas dependientes y las que están en edad de trabajar) debería aumentar de un 35 a un 60 por ciento. Estas cifras esconden importantes disparidades dentro de la región (para 2070, el coeficiente de dependencia podría variar entre menos del 30 por ciento en algunas provincias rusas y el 90 por ciento en Polonia), pero ponen de manifiesto la naturaleza generalizada del fenómeno (Gietel-Basten y otros, 2017). Como consecuencia, se calcula que la fuerza de trabajo de la región se reducirá en un 16 por ciento de media para 2070.

A corto plazo, la caída de la tasa de natalidad, especialmente pronunciada en el sur y el este de la región, y el aumento de la esperanza de vida, están provocando un envejecimiento pronunciado en muchos países de Europa, donde la proporción de personas dependientes en la población total (niños y personas de edad avanzada que ya no pueden trabajar) está aumentando más rápidamente que la proporción de personas económicamente activas (trabajadores).

Las diferencias en los perfiles nacionales se reflejan en los distintos enfoques adoptados para los cuidados

En la región existen distintos modelos de financiación de la protección social de las personas de edad avanzada. En lo que respecta a la jubilación, los sistemas de pensiones de reparto ocupan un lugar predominante en la región. Estas pensiones se financian mediante cotizaciones a la seguridad social de alrededor de un 21 por ciento del salario, y a menudo vienen acompañadas por prestaciones universales financiadas con cargo a los impuestos. Es el sistema vigente en Bélgica o Francia, por ejemplo. Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido son algunos de los países que cuentan con sistemas de pensiones universales, en los que la elegibilidad se basa en unos criterios mínimos de residencia, y se complementan con un sistema de capitalización, que suele utilizar un modelo de financiación de cotizaciones definidas. Algunos países, como Polonia o Suecia, y en menor medida Alemania, han iniciado un proceso de transición hacia sistemas generales de pensiones de cotizaciones definidas (nocionales o individuales), a menudo parcialmente financiadas. Otros países de Europa, en particular los del sureste de la región, aplican un enfoque alternativo consistente en un sistema público universal y un fondo de previsión, que paga prestaciones de importe fijo en distintos momentos de la vida. Este tipo de prestaciones de jubilación no se ha estabilizado, y muchos países de la región han cambiado la distribución de la carga del costo entre los dos primeros pilares durante los años 2010, en favor del primer pilar. Algunos han introducido medidas redistributivas para compensar, al menos en parte, algunas de las deficiencias de los regímenes de ahorro para la jubilación privados en cuanto a la cobertura o la idoneidad de las prestaciones. Hungría, Polonia y la Federación de Rusia son ejemplos destacados de este tipo de medidas.

Independientemente del perfil nacional, las medidas adoptadas para garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones pueden resumirse en cuatro enfoques principales (Dumont, 2020): i) recortar o reducir el valor financiero de las pensiones pagadas a los jubilados; ii) aumentar las deducciones que pagan las personas que trabajan (bien el aumento de las cotizaciones a los sistemas de pensiones de reparto, o bien la disminución de los intereses y los dividendos pagados a cuentas individuales de capitalización); iii) aumentar la proporción de población activa en edad de trabajar; iv) realizar préstamos públicos para financiar las pensiones, lo que conlleva una mayor carga financiera para las generaciones futuras de trabajadores y cotizantes. Los países de la región deben garantizar el equilibrio financiero de los sistemas de pensiones. Esto conlleva tener en cuenta las previsiones sobre el número futuro de pensionistas, el número medio de años pasados en la jubilación y el número de personas que crean riqueza. Los países de la región han utilizado todos los medios disponibles para aumentar las cotizaciones, transferir a la persona cierta responsabilidad por sus ingresos en la vejez, aumentar la tasa de actividad entre las personas de edad avanzada y retrasar la edad efectiva de jubilación. Las políticas para alentar un envejecimiento activo han dado sus frutos: la tasa de actividad del grupo de entre 55 y 65 años, en particular entre las mujeres, ha aumentado en diez puntos, mientras que la edad media efectiva de jubilación se ha elevado dos años desde 1990 (no obstante, tendrá que elevarse otros cuatro años para 2070). Sin embargo, estos cambios no serán suficientes para compensar la disminución neta del tamaño de la población activa. Cabe señalar que la Federación de Rusia es una excepción en este sentido (Nadirova, 2018): con una de las tasas de actividad de la población de edad avanzada más altas de la región, no ha introducido reformas dirigidas a aumentarla (Galina y otros, 2018).

En total, se calcula que el costo neto del envejecimiento aumentará en un 1 o un 2 por ciento del PIB de la región para 2070, y ello a pesar del endurecimiento de las normas para calcular las pensiones de jubilación. Este aumento se debe principalmente a un incremento del gasto en salud relacionado con la edad.

Todos los sistemas de atención de salud hacen frente a importantes necesidades de gasto. En pocas palabras, el aumento de la longevidad sin cambiar los perfiles provocará un incremento generalizado de los costos a lo largo de la vida de las personas, incluido el gasto general en salud (Breyer, Costa-Font y Felder, 2010). Cuando se tienen en cuenta los costos asociados a los avances en la atención médica y la necesidad de profesionales altamente cualificados, el gasto también aumenta. Se calcula que estos costos representan el 50 por ciento del aumento del gasto en salud desde 1980 (Willemé y Dumont, 2015). Como se ha señalado anteriormente, se calcula que el número futuro de cotizantes activos se reducirá. A su vez, el problema de financiación aumenta conforme la importancia del gasto directo en salud se reduce con respecto al seguro de enfermedad colectivo. En las economías emergentes de Europa, el gasto individual en atención de salud sigue representando un 30 por ciento de media del gasto total en salud, frente a un 10 por ciento en los países de Europa occidental y los países escandinavos. Además, en los últimos tres decenios, muchos países de la región han introducido un sistema de cobertura universal.

Frente los desafíos futuros, solucionar el problema de la economía informal sigue siendo esencial para garantizar la financiación de regímenes institucionales adecuados. Esto es especialmente cierto en el caso de las prestaciones de jubilación de larga duración, o de las medidas para favorecer la autonomía de las personas de edad avanzada, que necesitan una financiación estable y regular. Aunque esto también varía de un país a otro, el tamaño de la economía informal constituye un obstáculo adicional que las instituciones han de superar para responder adecuadamente al envejecimiento de la población. Estos desafíos contienen una importante dimensión de género. El problema de la ineficacia o la insuficiencia de la recaudación de las cotizaciones es especialmente importante en los países en los que la seguridad de ingresos de las personas de edad avanzada está garantizada principalmente por los sistemas públicos de pensiones universales. En la práctica, los sistemas de pensiones básicos universales financiados con cargo a los impuestos son, en última instancia, responsables de buena parte de la respuesta al envejecimiento, mientras que las prestaciones de los regímenes de ahorro para la jubilación, habitualmente subvencionados mediante impuestos, siguen siendo el privilegio de una minoría acomodada.

La polarización de los ingresos de jubilación es un fenómeno que se observa en todos los países, incluidos los que han aumentado las cotizaciones para garantizar la sostenibilidad financiera de sus sistemas de pensiones. En Suecia, por ejemplo, el trabajador medio puede esperar una tasa de sustitución bruta del 55 por ciento de los ingresos medios percibidos durante el conjunto de su vida laboral, mientras que un trabajador cuya remuneración es dos veces superior a la media puede esperar una tasa de sustitución de casi el 140 por ciento. Este último recibirá una pensión casi seis veces superior a la del trabajador medio (OCDE, 2021a). El mismo fenómeno se observa en aquellos países en los que los fondos privados de pensiones ocupan un lugar más importante en los sistemas nacionales de jubilación, como Dinamarca, los Países Bajos o el Reino Unido.

Los sistemas de jubilación y de salud tienen que hacer frente a las nuevas necesidades que surgen a raíz del envejecimiento pronunciado. Una de las dificultades tiene que ver con cómo diferenciar entre servicios de cuidados, financiados por el seguro de salud, y la asistencia social. La capacidad para realizar actividades de la vida cotidiana (alimentarse, lavarse, vestirse, ir al baño, trasladarse y contenerse) se utiliza generalmente como indicador para evaluar la necesidad de cuidados, por un lado, y de servicios de apoyo, por el otro. Es perfectamente posible necesitar servicios de apoyo, pero no cuidados para realizar estas seis actividades de la vida cotidiana. El nivel de cualificaciones necesarias para prestar este apoyo (y el costo unitario correspondiente) es inferior que en el caso de los servicios de cuidados que requieren personal médico cualificado.

Varios países de la región han introducido un sistema de seguro de cuidados de larga duración para ayudar a las personas a pagar los cuidados regulares que reciben en el hogar o en una institución. En este sentido, no siempre se garantiza la igualdad en el acceso a los derechos. Por ejemplo, en 1995, Alemania introdujo un sistema de cuidados de larga duración para las personas de edad, que funcionaba como un mecanismo de financiación del seguro social, con el objetivo de garantizar la igualdad de derechos. En Bélgica, los cuidados de larga duración abarcan una gran variedad de servicios organizados principalmente a nivel regional y municipal, con importantes diferencias en función de la zona. En Francia se ha establecido un “quinto riesgo de la seguridad social”, al que responden de manera uniforme las autoridades locales, con el apoyo de un fondo nacional de indemnización para garantizar la igualdad en los cuidados de larga duración en todo el país.

Para reducir las brechas en los protocolos de cuidados y evitar la hospitalización innecesaria, hay que garantizar servicios y cuidados coordinados, que faciliten que las personas de edad avanzada se queden en casa el mayor tiempo posible. En los últimos años, varios países han adoptado un enfoque más integral para prestar cuidados y servicios de larga duración a las personas de edad avanzada y facilitar el envejecimiento en el hogar. En 2009, los Países Bajos inauguraron De Hogeweyk, un lugar vanguardista para personas de edad avanzada con demencia centrado en el envejecimiento en el hogar y los cuidados de larga duración de calidad. Para referirse a este lugar se habla de pueblo y no de hospital, y sus habitantes se denominan residentes, y no pacientes. La naturaleza evolutiva de este tipo de políticas innovadoras requiere financiación adicional. En ocasiones se recurre a prestaciones monetarias, que pueden ser menos costosas, como los incentivos económicos para los proveedores de cuidados no profesionales (o sin empleo formal), por ejemplo, en Dinamarca, Irlanda, Italia o el Reino Unido. Estos mecanismos reconocen que los “proveedores de cuidados informales” desempeñan un papel importante en el funcionamiento adecuado de los sistemas de cuidados de larga duración en Europa. Sin embargo, en las sociedades cuya población envejece, tiene sentido promover una fuerza de trabajo profesional para que los proveedores de cuidados puedan tomarse licencias y recibir formación en un sector con un importante porcentaje de trabajadores de origen migrante (Bornia y otros, 2011).

Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) se utilizan cada vez más para prestar una asistencia óptima a las personas de edad avanzada. En Alemania, la investigación de los cuidados extrahospitalarios, informales y transversales también está explorando el potencial de las tecnologías digitales para mejorar la autonomía de los beneficiarios de cuidados y reducir la presión que sufren los proveedores de cuidados formales e informales. En Austria, por medio de una nueva política, se está facilitando la formación en el uso de Internet para las personas de edad avanzada (Firgo y Famira-Mühlberger, 2020).

Independientemente de la forma que adopte la organización institucional de los sistemas de pensiones y de salud, la organización de la educación y la formación profesional, y la formalización del marco de actividades de apoyo para las personas de edad avanzada, constituyen elementos clave de una respuesta adecuada a los nuevos desafíos financieros y organizativos relacionados con el envejecimiento. Esto se aplica en particular a la financiación de las políticas dirigidas a ayudar a las personas de edad avanzada a mantener su autonomía, cuya aplicación será un importante desafío presupuestario en los próximos años (Safonov y Shkrebelo, 2021). Además de contribuir a la formalización del trabajo y al desarrollo profesional de los proveedores de cuidados, también hay que prestar apoyo institucional a los proveedores de cuidados informales (Muir, 2017), como los familiares o los integrantes de la comunidad local, cuyo trabajo es importante para garantizar el bienestar y la independencia de las personas de edad avanzada (Varlamova y otros, 2020). La introducción de normas profesionales de suministro de cuidados es fundamental para evitar cualquier forma de maltrato de las personas mayores.

Respuestas institucionales iniciales

Se han puesto en marcha distintas soluciones para hacer frente a los desafíos planteados por el envejecimiento de la población, que se enmarcan en tres objetivos principales.

El primer objetivo consiste en crear los servicios que necesita una población que envejece. Se han adoptado distintas medidas para mejorar los servicios destinados a los trabajadores que se acercan a la edad de jubilación, así como para los jubilados y las personas de edad avanzada, en particular las que requieren cuidados en el hogar o en una institución. La Agencia de Pensiones Sueca (Pensionsmyndigheten) ha puesto en funcionamiento una herramienta de planificación de la jubilación (Uttagsplaneraren), que los ciudadanos pueden utilizar para evaluar cómo puede afectar a su pensión el hecho de jubilarse en un momento o en otro. Para atender las necesidades de las personas de edad avanzada y ayudarlas a mantener su autonomía, varios países han introducido distintas políticas. Por ejemplo, en Azerbaiyán, donde la Agencia para una Seguridad Social Sostenible y Operativa (DOST) cuenta con una política dirigida a ayudar a las personas de edad avanzada aisladas a desempeñar las actividades de la vida cotidiana. Para mejorar el apoyo prestado a las familias con dificultades, la Institución del Seguro Social (Zakład Ubezpieczeń Społecznych – ZUS) de Polonia ha puesto en funcionamiento servicios excepcionales, destinados también a las personas de edad avanzada, en el marco de una política denominada “escudo anticrisis”.

El segundo objetivo es garantizar la resiliencia de los servicios prestados a las personas de edad avanzada, incluso en caso de crisis política, social o de salud pública. Se han puesto en marcha distintas soluciones para lograr este fin. Para mantener los servicios, que se han visto gravemente afectados por la pandemia de COVID19, se han introducido protocolos específicos que utilizan en gran medida las TIC. Por ejemplo, la Institución del Seguro Social (Kansaneläkelaitos) de Finlandia ha puesto en marcha dos chatbots (Kela-Kelpo y FPA-Folke) para prestar asistencia a los asegurados, en particular en el contexto de la pandemia. Otro ejemplo es la posibilidad de organizar visitas virtuales y reuniones con asesores por vídeo, como en el caso de la ZUS de Polonia. Numerosos servicios a distancia ofrecen orientación personalizada a los asegurados, independientemente de la hora y del lugar. Se ha generalizado el uso de las herramientas digitales para facilitar un acceso sin contacto a todos los servicios ofrecidos. Por ejemplo, el Instituto Federal de Alemania del Seguro de Pensiones (Deutsche Rentenversicherung Bund – DRV) ha puesto en marcha una importante estrategia de digitalización. Este tipo de iniciativa requiere servicios de apoyo y formación para el uso de estas nuevas herramientas, en particular para las personas de edad avanzada, que pueden mostrar mayor reticencia a utilizar estas tecnologías. La Agencia Estatal del Seguro Social (State Social Insurance Agency – SSIA) de Letonia, por medio del servicio unificado de atención al usuario prestado por las autoridades locales, ha puesto en funcionamiento formadores en informática (asistentes virtuales) para ayudar a los usuarios a familiarizarse con los servicios en línea.

El tercer objetivo consiste en aumentar el empleo formal y extender la cobertura de protección social. La mejora del acceso al empleo formal, que ampliará la base de cotización y fiscal, reforzará la financiación pública de los servicios y la asistencia a las personas de edad avanzada (OIT, 2021b). En este sentido se están elaborando distintos enfoques en toda la región. La concienciación de la población sobre la función de la seguridad social contribuye a mejorar la comprensión que tienen los ciudadanos de la importancia de formalizar el empleo. La política de comunicación formulada por el Fondo Unificado de Pensiones Acumulativas (Unified Accumulative Pension Fund – JSC) de Kazajstán así lo demuestra. Además, se está generalizando la simplificación de los procedimientos para el pago de las cotizaciones para las empresas muy pequeñas. Turquía presenta dos ejemplos, un programa de solicitudes simplificadas para empleadores y la simplificación del pago de las cotizaciones al segundo pilar del régimen de pensiones. Los procedimientos simplificados también pueden aplicarse a la introducción de normas profesionales para servicios no médicos relacionados con políticas para ayudar a las personas de edad avanzada a vivir de manera autónoma. La Agencia Central de Organismos de Seguridad Social (Agence centrale des organismes de sécurité sociale – ACOSS) de Francia ha creado servicios para simplificar la formalización de esta actividad, acompañada por un incentivo fiscal para los cuidadores empleados.

Bibliografía