La mayoría de los programas contributivos y no contributivos de la región están muy consolidados. Antes de la pandemia de COVID-19, el gasto social de la región (sin incluir la salud) era, en promedio, de un 16,5 por ciento del PIB (OIT, 2017). Las medidas adoptadas para hacer frente a la pandemia (por ejemplo, las nuevas prestaciones para los trabajadores, las personas dependientes y los grupos vulnerables, o los subsidios salariales y unas mayores prestaciones) han aumentado los gastos (OIT, 2021a).

Los sistemas de seguridad social de la región afrontan una serie de desafíos, como la manera de mejorar la adecuación de las prestaciones, la sostenibilidad financiera y el alcance y la extensión de la cobertura. La informalidad, la pobreza y el aumento de las desigualdades requieren respuestas adaptadas, al igual que las necesidades de los grupos vulnerables.

Las consecuencias socioeconómicas y para la salud pública de la pandemia complican un entorno político configurado por la globalización, el envejecimiento de la población, el cambio climático, los avances tecnológicos y los mercados de trabajo en constante evolución. Las instituciones de seguridad social de la región, como asociadas fiables de los gobiernos que trabajan en favor del desarrollo económico y la recuperación, están respondiendo eficazmente al desafío de garantizar el crecimiento inclusivo y la cohesión social.

Hechos y tendencias

La seguridad social, la inclusión y la cohesión social

La fuerza de la seguridad social como instrumento de políticas en materia de desarrollo económico y crecimiento inclusivo reside en su capacidad intrínseca para influir tanto en la oferta como en la demanda. Por un lado, los efectos desde el punto de vista de la demanda son inmediatos, gracias al efecto multiplicador del ingreso que tiene el gasto en seguridad social. Por el otro, los efectos por el lado de la oferta pueden no verse de manera tan inmediata, ya que se trata fundamentalmente del rendimiento de la inversión de un país en sus recursos humanos. La inversión social para sacar a las personas de la pobreza por medio de la educación y la creación de capacidad, por ejemplo, puede tardar cierto tiempo en dar sus frutos, pero los efectos pueden ser más sostenibles en la medida en que las competencias adquiridas posteriormente favorecen una mayor seguridad de los ingresos y la movilidad social. En resumen, la seguridad social tiene capacidad para estimular tanto la oferta como la demanda.

El concepto de empoderamiento económico –capacitar a las personas para que puedan satisfacer sus propias necesidades y velar por su bienestar– es fundamental para cualquier definición de la inclusión y la cohesión social. Sin empoderamiento económico es difícil que las personas se sientan incluidas en la sociedad. Alimentar, favorecer y apoyar la capacidad productiva de las personas a lo largo de toda la vida es una inversión en su empoderamiento económico, que a su vez abre vías hacia la inclusión y la cohesión social.

Sobre la base de los programas contributivos convencionales empleador-empleado, la seguridad social también incluye los regímenes no contributivos que abordan la pobreza y sus causas profundas. Mientras que los programas de asistencia social centrados en mitigar la pobreza se consideran desde hace tiempo un elemento importante de los sistemas de seguridad social de múltiples pilares, los paradigmas actuales de desarrollo también ponen de manifiesto su contribución para facilitar que las personas salgan de la pobreza, evitar que vuelvan a caer en ella y, con el tiempo, acabar con el ciclo de la pobreza intergeneracional.

El cambio de paradigma reconoce, entre otras cosas, que las desventajas con las que nacen los niños tienden a agravarse a lo largo de la vida. De ahí que las desigualdades y las vulnerabilidades deban abordarse desde una edad muy temprana. Los sistemas integrales de protección social de la región reflejan este enfoque que abarca toda la vida y pretenden hacer frente a los riesgos identificables en distintas etapas de la vida relacionados con la edad, a saber, el periodo prenatal, la primera infancia, la niñez, la adolescencia y la juventud, la edad adulta (vida laboral) y la vejez.

Si bien existen importantes diferencias en materia de protección social en la región, el nivel efectivo de cobertura de protección social (sin incluir la salud) es alto: el 83,9 por ciento de la población tiene acceso a al menos una prestación de protección social. Dos de cada tres personas vulnerables (una categoría que incluye a todos los niños y los adultos no cubiertos por regímenes contributivos, o los que han alcanzado la edad de jubilación, pero no cuentan con una pensión contributiva) están cubiertas por la asistencia social (OIT, 2017, págs. 175-181).

Como se explica a continuación, una serie de innovaciones en el ámbito de la seguridad social está contribuyendo a hacer de la región de Europa un lugar más inclusivo para los niños, los jóvenes, los trabajadores migrantes, los trabajadores informales y los adultos en edad de trabajar.

Inversión en el futuro de los niños vulnerables

Para ayudar a acabar con la pobreza intergeneracional, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) recomienda que los países elaboren y desarrollen estrategias de bienestar infantil que den prioridad a las necesidades de los niños vulnerables y les permitan superar las desventajas que sufren en las primeras etapas de su vida. La vulnerabilidad de los niños tiene muchas causas, algunas de las cuales pueden asociarse a factores individuales (discapacidad, dificultades relacionadas con la salud mental, orígenes migrantes, malos tratos, inestabilidad en el hogar), factores familiares (privaciones materiales, habilidades parentales, nivel de educación de los progenitores, estrés familiar y violencia), y factores comunitarios relacionados con el entorno escolar y del barrio (OCDE, 2019, págs. 19-22). Si no se pone remedio a estas desventajas, la OCDE calcula que se necesitarían entre cuatro y cinco generaciones, o hasta 150 años, para que un niño que haya nacido en una familia de bajos ingresos alcance el nivel medio de ingresos del país (OCDE, 2018).

Promover y mejorar resultados educativos es fundamental para aumentar las oportunidades de los niños vulnerables (OCDE, 2019). Se pueden citar como ejemplos varios países, como Escocia, donde, desde 2014, los niños de entre dos y cuatro años de familias desfavorecidas tienen derecho a 16 horas semanales gratuitas (600 horas anuales) de enseñanza temprana y servicios de cuidados, además de las 12 horas gratuitas semanales habituales. En los Países Bajos, por su parte, existen programas específicos para niños de entre tres y cuatro años de entornos desfavorecidos, que proporcionan tanto servicios de cuidados como de guardería. En Noruega, la tasa de inscripción en educación preescolar y guardería mejoró tras la introducción de una serie de incentivos para familias desfavorecidas, como la limitación de las cuotas anuales a un 6 por ciento como máximo de los ingresos familiares (OCDE, 2019).

En Francia, la Caja Nacional de Asignaciones Familiares (Caisse nationale d’allocations familiales – CNAF) ayuda a las familias de refugiados a integrarse y derribar las barreras culturales brindando acceso a instalaciones destinadas al cuidado de los niños en edad preescolar, servicios extraescolares para niños en edad escolar, centros socioculturales y apoyo a los progenitores. Además, la CNAF puso en funcionamiento recientemente un nuevo sitio web llamado Parcours naissance (Itinerario de apoyo para futuros y nuevos padres) en el que se puede acceder a toda la información sobre los servicios y prestaciones disponibles a los que tienen derecho las familias que esperan un hijo desde el tercer mes de embarazo hasta que el niño o la niña cumple tres años. Para simplificar los trámites administrativos, el sitio web está coordinado entre todos los asociados de la protección social de Francia, incluidas la Caja de Asignaciones Familiares (Caisse d’allocations familiales – CAF), la Caja Primaria del Seguro de Enfermedad (Caisse primaire d’assurance maladie – CPAM) y el servicio de empleo (Pôle emploi).

La Caja Estatal del Seguro Social (State Social Insurance Fund – SSIF) de Kazajstán utiliza un programa público, Digital Kazakhstan, para informar de manera proactiva a sus miembros (en lugar de simplemente responder a sus consultas) sobre los servicios de cuidado de los hijos, las prestaciones de maternidad y las prestaciones para recién nacidos adoptados y servicios de cuidado de los hijos hasta el primer año del niño. En Mónaco se promulgó una nueva ley en 2020 para proporcionar a los trabajadores por cuenta propia acceso a las mismas prestaciones que los empleados (Mónaco, SSF, 2020). En Turquía, el Instituto del Seguro Social (Sosyal Güvenlik Kurumu) puso en marcha en 2019 los programas EDUCARE e INST-CARE. A través de estos programas se ofrece educación preescolar y apoyo al cuidado de los hijos para que las mujeres con hijos pequeños puedan seguir trabajando.

Transición de la escuela al trabajo

Durante varios años, las tasas de desempleo juvenil y de participación laboral de los jóvenes (trabajadores jóvenes de entre 15 y 24 años) han sido motivo de preocupación.

En un estudio sobre las transiciones de la escuela al trabajo, los trabajadores jóvenes de entre 15 y 29 años señalaron cinco razones principales de desmotivación al buscar empleo, a saber: i) la falta de puestos de trabajo a nivel local; ii) la falta de conocimiento sobre cómo y dónde buscar trabajo; iii) la incapacidad para encontrar un puesto de trabajo adecuado; iv) búsquedas de trabajo infructuosas; y v) ser demasiado joven para encontrar trabajo (Elder y Kring, 2021).

Estos resultados ponen de relieve la importancia de los servicios de empleo. Estos deberían estar coordinados e interrelacionados con las políticas educativas y de empleo, además de con la seguridad social. Esta, además de proporcionar protección social a los trabajadores, debería facilitar la educación y la formación.

Entre los esfuerzos para facilitar la transición de la escuela al trabajo, deberían figurar la organización de sesiones de aprendizaje o una combinación de enseñanza teórica y formación práctica, y apoyo al emprendimiento y el trabajo por cuenta propia de los jóvenes.

Aprendizaje

Alemania, Austria y Suiza cuentan con una importante tradición de programas de aprendizaje en sus mercados de trabajo. Los cursos de aprendizaje ponen en contacto a trabajadores jóvenes con empleadores de los sectores público y privado, normalmente durante un periodo suficientemente largo para que adquieran competencias.

En lo que respecta a la participación de las organizaciones de seguridad social, el Instituto Nacional para la Prevención de los Accidentes en el Trabajo (Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro – INAIL) contribuye a satisfacer las necesidades de formación de los aprendices por medio de una plataforma de aprendizaje electrónico, Studiare il Lavoro. Mediante estudios de caso reales, videojuegos interactivos y películas de animación, estudiantes de entre 15 y 18 años se forman en la importancia de la salud y la seguridad en el trabajo.

Emprendimiento y trabajo por cuenta propia entre los jóvenes

Otra opción que tienen los jóvenes para acceder a una actividad remunerada es crear una empresa, ya sea como empresario o como trabajador por cuenta propia. Entre las políticas de apoyo que existen está el acceso a servicios financieros y aprendizaje a lo largo de toda la vida para desarrollar las competencias pertinentes, incluidas las competencias técnicas y profesionales (Weidenkaff y Witte, 2021). El objetivo es proporcionar a las empresas emergentes acceso a competencias, conocimientos, financiación, mercados y redes, de manera que puedan crear empleo para trabajadores jóvenes y sus compañeros.

Un número cada vez mayor de jóvenes está recurriendo al trabajo en las plataformas digitales, a menudo porque hay pocas oportunidades de encontrar un trabajo asalariado decente. Según una encuesta realizada en 2016-17, un promedio del 4,9 por ciento de los trabajadores jóvenes de Alemania, Austria, Italia, los Países Bajos, el Reino Unido, Suecia y Suiza trabajaban en plataformas digitales (Pinedo Caro, O’Higgins, y Berg, 2021).

La situación laboral de los trabajadores de las plataformas digitales constituye un complejo problema jurídico para todos los países de la región. Uno de los problemas jurídicos más comunes es el de determinar si los trabajadores de las plataformas digitales son trabajadores por cuenta propia o empleados. La distinción es importante porque la situación laboral determina los derechos de los trabajadores, incluido el acceso a la seguridad social. A pesar de que la creciente economía de las plataformas digitales ofrece nuevas oportunidades de empleo, este tipo de trabajo es precario, los salarios suelen ser bajos y poco seguros, y los trabajadores tienen un acceso limitado a las medidas de seguridad y salud en el trabajo (SST) y a la protección de seguridad social.

En cuanto a la recuperación tras la crisis de la COVID-19, una de las necesidades urgentes es la de fortalecer el mercado de trabajo y los derechos en materia de protección social de los trabajadores de las plataformas digitales de manera más coordinada (OIT, 2021b).

Inclusión social de los trabajadores migrantes

Se calcula que hay unos 169 millones de trabajadores migrantes internacionales en todo el mundo, de los cuales 63,8 millones (lo que corresponde al 37,7 por ciento) se encuentran en la región de Europa (OIT, 2021c).

Los acuerdos de seguridad social bilaterales o multilaterales son uno de los medios más eficaces para extender la protección social a los trabajadores migrantes. El Reglamento N.º 883/2004 de la Unión Europea es el principal acuerdo multilateral de seguridad social de la región, y es aplicable en 31 países, a saber, los 27 Estados Miembros de la Unión Europea y los cuatro países de la Asociación Europea de Libre Comercio (Iha, 2022).

Muchos países de Europa ofrecen protección social a los trabajadores migrantes en situación irregular (OIT, 2021d, págs. 165-168). Los migrantes irregulares, según la definición de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, son aquellas personas que no han sido “autorizadas a ingresar, a permanecer y a ejercer una actividad remunerada en el Estado de empleo de conformidad con las leyes de ese Estado y los acuerdos internacionales en que ese Estado sea parte”.

Entre los países que han adoptado medidas unilaterales en este sentido se encuentran los siguientes:

• Bélgica, donde los migrantes en situación irregular tienen derecho a atención médica de emergencia si residen en una zona cubierta por un centro público de asistencia social o si no tienen suficientes recursos para sufragar los gastos médicos;
• Chipre, donde los inspectores de trabajo que se encuentran con trabajadores no registrados o empleados de forma irregular exigen al empleador que los inscriba en el régimen del seguro social, que cubre a toda persona empleada en una actividad remunerada en el país;
• Francia, donde los trabajadores migrantes en situación irregular pueden tener derecho a asistencia médica estatal (Aide médicale d’État – AME), que cubre hasta el 100 por cien de los gastos de atención de salud, siempre que lleven viviendo en Francia al menos tres meses sin interrupción y si sus recursos económicos están por debajo de un determinado umbral;
• Alemania, donde los trabajadores migrantes en situación irregular tienen acceso a asistencia médica de emergencia y pueden solicitar el reembolso de los costos sin miedo a ser denunciados o deportados, ya que el procedimiento es confidencial;
• Portugal, donde los migrantes en situación irregular que no pueden justificar llevar residiendo en el país más de 90 días, tienen derecho a ciertas prestaciones de atención de salud de manera gratuita, como la atención de urgencia, la atención de salud materna, reproductiva e infantil, el tratamiento de determinadas enfermedades transmisibles, como el VIH/sida o la tuberculosis, y la inmunización;
• Suecia, donde la legislación en materia de atención de salud y médica para personas sin permiso les da derecho a la atención de salud; y
• Suiza, donde la cobertura de los trabajadores migrantes no depende de la situación legal, sino de la obligación de inscribirse en un régimen de seguro social.

Trabajadores del sector informal y adultos en edad de trabajar

Informalidad

La región cuenta con una considerable economía informal. Se calcula que una de cada cuatro personas empleadas de la región (25,1 por ciento) lo está en la economía informal. El número se reduce a uno de cada cinco (20,9 por ciento), si se excluye el sector de la agricultura. Hay importantes diferencias entre las subregiones. En las zonas septentrional, meridional y occidental de Europa la economía informal representa el 14,3 por ciento de la población activa; en Europa oriental, la cifra es del 31,5 por ciento, y en Asia central y occidental, del 43,4 por ciento. El porcentaje de empleo informal es más alto en Tayikistán (74,8 por ciento), Albania (61 por ciento) y Armenia (52,1 por ciento), mientras que, en los países nórdicos y en Estonia, Luxemburgo, Malta y Eslovenia, las proporciones se mantienen en cifras de un solo dígito (OIT, 2018).

Dependencia de las prestaciones

La dependencia de las prestaciones, en particular en lo que respecta a los pagos de asistencia social, es uno de los riesgos que señalan a menudo los organismos que administran las transferencias de ingresos y los programas no contributivos. El Ministerio de la Familia, los Derechos de la Infancia y la Solidaridad Social (Ministry for Social Justice and Solidarity, the Family and Children’s Rights) de Malta ha abordado este desafío. Preocupaba que los programas de asistencia social de Malta estuvieran alimentando la dependencia, desincentivando el trabajo y creando la denominada trampa de las prestaciones.

En 2014, el Gobierno de Malta lanzó su programa Making work pay (Trabajar recompensa), consistente en un importante número de políticas activas del mercado de trabajo dirigidas a crear, durante un ciclo de tres años, las competencias de los participantes en el programa, ofrecerles un trabajo y promover su reingreso en el mercado de trabajo con el apoyo de empleadores del sector privado. El programa ayudó a Malta a reducir eficazmente la dependencia de las prestaciones, aumentar el empleo, reducir la pobreza y mejorar la inclusión.

Apoyo al empleo de los adultos en edad de trabajar

La crisis financiera mundial de 2007-08 y la recesión económica posterior elevaron la tasa de desempleo en Irlanda en un 300 por ciento durante el periodo 2008-2012. En aquel momento, los servicios de protección social y de empleo del país estaban administrados por tres grandes organismos distintos, lo que hacía que el servicio prestado estuviera fragmentado. Para hacer frente a este problema, la responsabilidad administrativa se centralizó en uno de los organismos, el Ministerio de Protección Social (Department of Social Protection – DSP), fusionándose en él los otros dos organismos. Los servicios de bienestar y empleo pasaron a prestarse en ventanillas únicas denominadas centros “Intreo”. Los plazos de tramitación de las transacciones se redujeron de tres semanas a alrededor de tres días. Los plazos para acceder a los servicios de empleo se redujeron de al menos tres meses a alrededor de dos semanas. La tasa de persistencia, que mide el número de personas que pasan del desempleo de corta duración al de larga duración, se redujo del 35 al 26 por ciento. La tasa de progresión, que mide el número de personas que abandonan un programa de prestaciones, aumentó del 25 al 44 por ciento en el caso de los desempleados de larga duración.

Al unirse los servicios de protección social y los de empleo, se puede vincular el pago de prestaciones a personas sin empleo con la importante tarea de ayudarlas en su búsqueda de empleo y oportunidades conexas. En Irlanda, los servicios basados en transacciones de los tres organismos originales (tramitación de solicitudes y pagos) se han transformado así en un sistema de gestión de casos más proactivo y eficaz. Esta mejora de la eficiencia por parte del DSP demuestra lo que puede lograrse mediante una ejecución coordinada de las políticas y los programas entre los distintos organismos. Si se aprovechan y se crean sinergias, en este caso entre los servicios de protección social y los de empleo, se pueden mejorar y ampliar los resultados de la seguridad social.

Bibliografía